“执行难”的成因及解决办法

王树生


执行工作中,一些已经生效的案件判决的执行，存在被执行人难找，执行财产难查，协助执行人难求，应该执行的财产难动等问题。法院“执行难”是社会各界普遍关注的焦点，也是法院审判工作中存在的难点。这一热点问题引起了党和国家的高度重视，中共中央专门发出文件就法院执行工作作出明确指示，并将“切实解决执行难问题”写进了党的十六大报告中，标志着人民法院的执行工作从此迈入新纪元。如何才能切实解决执行难？是摆在各级法院和执行人员面前的一个重大课题。笔者试图就执行难存在的原因和问题及解决的办法，谈一点粗浅的认识。
一、“执行难”的成因
民事司法实践中，“执行难”之难可归结为四个方面：被执行人难找，被执行财产难寻，协助执行人难求，应执行财产难动。形成“执行难”的原因是多方面的。
一是地方保护主义、部门保护主义的存在造成“执行难”。少数地方官员和部门领导从狭隘的本位主义出发，表面上支持人民法院执行，实际上偏袒本地当事人，为被执行人逃避履行义务寻找种种理由，隐瞒事实真相，编造虚假事实，有的甚至以影响稳定为借口，向人民法院施加压力，制造执行障碍。个别领导甚至赤裸裸地站在执法的对立面，成为被执行人拒不履行义务的强有力的支柱和后台老板。执行中一些有义务协助的部门和被执行人串通一气，刁难执行人员，为了部门利益，阻碍法院判决、裁定的执行。
二是由于客观原因造成的执行难。被执行人缺乏执行能力，无财产可供执行，必然导致执行难。例如，涉及农村土地纠纷和村委会的案件，数量较多，执行难度较大。近年来，农村土地纠纷，农业人口享受村民待遇纠纷逐年上升，处理这类问题，农民抵触情绪较大。村委办企业，由于经营不善，企业倒闭，借贷不能偿还，村委往往根本无财产可供执行。
三是主观原因造成的执行难。这里的主观原因主要是指地方政府的主要财源和利税大户，属于地方政府重点保护的骨干企业，法院执行始终面临着政府的行政干预。另外，前些年，党政机关开办了大量企业，现在这些企业按规定已退出市场，企业尽管已停止和注销了，但上级开办单位往往应承担资金虚投，抽逃资金或企业清算的法律责任。民事执行中造成执行难的主观原因还有被执行人恶意躲债，即通常表现为，被执行人下落不明，无法执行。被执行人是自然人的，涉案自然人东躲西藏，居无定所，执行人员花费大量时间和精力查找不到，案件无法执行。
四是强制执行立法滞后。强制执行程序被规定在民事诉讼法中，关于执行的条文仅有三十多条，而多年来，全国法院有待执行的案件不少于二、三百万件，而且情况千差万别，所以，把执行程序规范作为民事诉讼法的部分，这种立法体例本身就限制了执行规范的完善。尽管现在有些相关的规定和司法解释，但仍未改变内容过于概括，原则抽象，可操作性差的状况，立法滞后也是造成执行难的不可忽视的原因。
五是执行体制不健全。人民法院的执行工作是随着近十几年来民商事案件有大量增加而发展起来的，执行工作发展之始，就没有形成一套符合执行规律的执行工作体制。理念陈旧，思路狭窄，重审轻执，审执严重脱节，审判人员只顾审判，不管审结的案件是否执行得了，或者审判员在制作诉讼文书时，就未充分考虑如何有利以后的执行。执行人员在执行过程中仍是依职权主义为主，而非强化当事主义，仍是穷尽执行手段，而非穷尽执行程序。债权申请人不具有市场风险意识，认为法院判给多少，就应执行多少，债权申请人在执行过程中，不具有财产举证责任，造成了债权申请人“动动嘴”，执行人员“跑断腿”的被动局面，执行效率低下，成了执行工作的顽症，也造成了执行难。笔者深感执行体制不顺是造成执行难的根本原因。
六是执行人员业务素质不高。在执行工作岗位上，执行人员法律知识不熟，遇到问题不知道如何处理，往往简单地认为，执行就是拿着判决书、调解书向被执行人讨帐，这是一种普遍的错误观念。执行干警综合素质不能适用执行工作的客观要求，也造成了当今的“执行难”。
二、解决“执行难”的有益尝试
为解决“执行难”问题，中共中央于1999年发布了著名的“11号文件”，要求加强执行工作，改革执行工作，采取坚决有效的措施解决“执行难”问题。最高人民法院于1999年10月发布的《人民法院五年改革纲要》中，也明确提出了对执行体制进行改革的总体构想，这就是，在全国建立起执行机构统一领导、监督，配合得力，运转高效的执行工作体制。党的十六大报告也明确提出解决执行难问题。在这种背景下，笔者所在法院在如下几个方面也进行了尝试。
一是大力推进执行队伍建设。笔者所在法院几年来始终将努力造就一支政治坚定、业务精通、人民群众满意的高素质执行队伍，作为法院执行工作的重中之重。一方面，充分认识到执行队伍建设的长期性、艰巨性和紧迫性，不断加强执行干警的思想、政治、组织、纪律和作风建设，狠抓干警法律知识和业务技能的培训，使其成为能胜任执行工作的全面型人才；另一方面，走精英化执行之路，逐步提高执行队伍建设的标准，对执行人员的配备、教育、培训予以政策倾斜，及时将不适应从事执行工作的人员坚决调离执行岗位。
二是灵活运用各类执行措施。对于已规定的民事诉讼法中和有关司法解释中的各种执行措施大胆使用灵活运用，如司法拘留、查封、拍卖等，对故意逃避债务的被执行人，积极借助被执行人所在地的报纸、电视台、广播电台等媒体，公共披露被执行人名称、生效法律文书及其确定的义务，督促其履行。在实践中，创造性地运用或大胆借鉴兄弟法院的执行方法，例如，有奖举报，对被执行人高限制，债权转移，不动产抵押返租等，并逐步加以完善。对那些故意阻碍抗拒执行的违法行为，应依照民事诉讼法适用罚款，司法拘留等强制措施，情节严重犯罪的按照刑法第三百一十三条之规定，以拒不执行人民法院判决、裁定罪追究行为人的刑事责任。
三是大力宣传执行法律知识，努力提高执行法律知识。几年来，笔者所在法院清醒认识到普遍提高公民的法律意识是确保执行工作顺利开展的根本途径。因此，法院努力通过各种形式宣传执行工作，把国家的法律政策通过报纸、电视台、广播电台诸新闻媒体予以宣传，在全社会以逐渐形成“生效法律文书必须执行”的法律意识，形成以抗拒、阻碍、干扰人民法院执行为耻，以服从、协助、支持人民法院执行为荣的法制环境。不断要求执行干警在执行过程中，善于向当事人和人民群众宣传法律、政策促使被执行人自觉履行法律义务。
四是积极依靠党委领导和人大支持，增强执行工作抗干扰能力。执行工作纷繁复杂，涉及方方面面，单纯依靠法院自身的努力消不能完全解决问题。大量生效的法律文书难以执行，地方和部门保护主义是一个重要根源。法院必须紧紧依靠党委、人大、政府的支持，重大执行活动及时邀请人大现场监督，定期向党委、人大汇报执行工作的热点、难点问题。同时，法院执行工作也离不开党委和人大的积极协调，随着执行工作难度的日益增大，法院执行活动需要检察、公安、银行、工商、土地规划、房产等职能部门协助的情形愈加普遍，一些剌手案件，经过党委、人大的协调，执行工作遇到的难题便能较顺利地解决。
五是树立新的执行理念，深化执行改革。摈弃不符合现代法治要求，制约执行工作的陈旧作法，深化执行改革，创建符合执行工作规律的新体制与新模式，包括执行体制，执行机构，执行权运行机构和执行方式与方法四个层面。笔者所在法院在这方面也进行了有益的尝试，推行了执行裁决权与执行实施权相分离的制度。创新执行方式方法，建立健全执行风险告知、执行听证、债权凭证等制度从体制上和制度上规范执行工作，执行效率有了提高。
（作者单位：山东省垦利县人民法院）


海南省海口市人大常委会


海口市城市市政设施管理条例
海口市人民代表大会常务委员会


（1996年12月12日海口市第十一届人民代表大会常务委员会第22次会议通过 1996年12月25日海南省第一届人民代表大会常务委员会第26次会议批准 1997年1月6日海口市人民代表大会常务委员会公布 自公布之日起施行）

第一章 总 则
第一条 为了加强城市市政设施管理，保障城市市政设施完好，充分发挥其功能，促进经济和社会发展，根据有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。
第二条 本条例所称城市市政设施是指城市道路设施、城市桥涵设施、城市道路照明设施、城市排水设施、城市防洪设施。
第三条 本条例适用于本市辖区内市政设施的管理。
第四条 市城市建设行政主管部门（以下简称市城建主管部门）主管本市城市市政设施的管理工作。
区人民政府的城建行政管理部门按照规定的范围和分工，负责本辖区内的城市市政设施的管理工作。
城管、规划、公安、水电、燃气、电信、环保、环卫、园林、工商行政管理等有关部门应当在各自职权范围内，协同做好城市市政设施管理工作。
第五条 城市市政设施管理工作必须贯彻统一管理、加强养护、积极改善、逐步提高的方针，保持市政设施处于完好状态和正常运转。
第六条 城市市政设施建设应当服从城市规划，合理布局，配套建设。
鼓励国内外企业和其他组织以及个人投资建设城市市政工程设施。
第七条 任何单位和个人都有依法使用城市市政设施的权利和保护城市市政设施的义务，对违反本条例，损坏城市市政设施的行为有权举报。
对保护城市市政设施成绩显著的单位和个人，各级人民政府应当给予表彰和奖励。
第八条 市城建主管部门应当公开办事制度，主动接受群众监督。任何单位和个人有权对市政设施管理人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊行为向有关机关举报，有关机关应当及时调查处理。

第二章 城市道路设施管理
第九条 本条例所称城市道路设施包括车行道、人行道、路肩、路坡、道路两侧边沟、隔离带、里巷和楼间甬路、路面边缘至建筑物之间的土路、广场等设施及其附属设施。
第十条 新建、扩建、改建城市道路设施应当与城市其他各种设施建设统筹安排，坚持先地下后地上原则，由市城建主管部门和规划部门负责协调。
第十一条 承担城市道路养护、维修的单位，应当严格执行城市道路养护、维修的技术规范，定期对城市道路进行养护、维修，确保养护、维修工程的质量。
市城建主管部门负责对养护、维修工程的质量进行监督检查，保障城市道路完好。
第十二条 设在城市道路上的各类管线的检查井、箱盖或者城市道路附属设施，应当符合城市道路养护规范。因缺损影响交通和安全时，有关产权单位应当及时补缺或者修复。
第十三条 在城市道路设施范围内，禁止下列行为：
（一）擅自占用或者挖掘城市道路；
（二）擅自在城市道路上搭建建筑物、构筑物；
（三）在路面上拌合水泥、砂浆、混凝土；
（四）擅自在铺装路面的道路上行驶履带车、铁轮车和其他对道路有损害的车辆；
（五）擅自修筑道路出入口；
（六）其他非法占用和损害道路的行为。
第十四条 履带车、铁轮车、超重车辆及其他有损路面的机具，确需在铺装路面道路上行驶的，必须经市城建主管部门和公安交通管理部门同意，并采取妥善保护措施后，按照公安交通管理部门指定的时间、路线行驶。
第十五条 未经市城建主管部门和公安交通管理部门批准，任何单位和个人不得占用或者挖掘城市道路。
因特殊情况需要临时占用城市道路的，必须经市城建主管部门和公安交通管理部门批准。
因工程建设需挖掘城市道路设施的，应当持城市规划部门批准的建设工程规划许可证和有关的设计图纸，报经市城建主管部门和公安交通管理部门批准。
占用或者挖掘市城建主管部门管理的城市道路的，应当向市城建主管部门交纳道路占用费或者道路挖掘修复费。
第十六条 城市道路下埋设的各种管线，其产权单位应当将工程竣工图纸和其他技术资料存入城市建设档案管理机构备查。因维修或者其他原因造成地下管线及相关设施发生易位或者其他变更时，应当及时将变更图纸和技术资料存入城市建设档案管理机构备查。
凡有地下管线资料档案的，市城建主管部门应当向挖掘单位提供。
第十七条 经批准临时占用、挖掘城市道路的单位和个人，应当遵守下列规定：
（一）按批准的位置、面积、期限占用或者挖掘。需要移动位置、扩大面积、延长时间的，应当提前办理变更审批手续；
（二）施工现场应当设置安全标志、安全防围设施；
（三）占道维修、挖掘施工应当避开交通高峰期，需要对部分车辆限制行驶或者临时交通管制的，应当报请公安交通管理部门事先登报通告，并在适当位置设临时交通管制通告牌和交通导向标志；
（四）挖掘施工与地下管线或者其他设施发生冲突时，应当立即停止施工，并报有关部门，协商一致后再行施工；
（五）在指定的地点弃土、堆放材料；
（六）挖掘水泥混凝土路面，应当按规定的技术要求进行施工；
（七）占用、挖掘结束后应当及时清理现场，拆除临时设施，按有关技术要求将路基回填夯实，恢复路面，保证道路质量，并报请批准单位验收；
（八）因特殊情况批准部门需提前中止占用道路时，占用单位和个人应当在规定期限内无条件停止占用。
第十八条 严格控制占用城市道路作为集贸市场。确需占用城市道路作为集贸市场的，必须报市人民政府批准；未经批准，擅自占用城市道路作为集贸市场的，市城建主管部门应当责令限期清退，恢复城市道路功能。
第十九条 新建、扩建、改建的城市道路交付使用后5年内，大修的城市道路竣工后3年内不准开挖；因特殊情况需要开挖的，必须经市人民政府批准。
第二十条 电力、电讯、给排水、燃气等地下管线发生故障，急需挖掘道路抢修的，可以先行施工，但必须及时向市城建主管部门和公安交通管理部门报告，并在24小时内补办审批手续。

第三章 城市桥涵设施管理
第二十一条 本条例所称城市桥涵设施包括各种桥梁、涵洞以及桥涵附属设施。
第二十二条 市城建主管部门应当定期观测、检查桥涵设施质量变化情况，保持桥梁牢固、整洁、完好，保证桥涵设施的结构稳定和安全使用。
第二十三条 在城市桥涵设施范围内，禁止下列行为：
（一）挖坑取土，倾倒废弃物；
（二）未经批准依附桥涵设施管线；
（三）擅自在桥下停放车辆，停泊船只，堆放物品；
（四）擅自搭建建筑物和构筑物；
（五）未经批准行驶履带车、铁轮车等对桥涵有直接损害的车辆；
（六）其他损害、侵占桥涵设施的行为。
第二十四条 车辆、船只通过桥涵时，必须按标志牌的规定行驶，遵守限载、限高、限宽、限速等规定。超重车辆需要过桥的，事先必须征得市城建主管部门同意，并按照公安交通管理部门指定的时间、路线行驶。
第二十五条 在城市桥涵设施范围内，需要依附桥涵设置管线设施、临时占用桥孔堆放物品、停放车辆和停泊船只的，必须报市城建主管部门和公安交通管理部门批准。

第四章 城市道路照明设施管理
第二十六条 本条例所称城市道路照明设施包括城市道路、桥梁、广场、公共绿地等处的路灯配电室、变压器、配电箱、灯杆、地上地下管线、灯具、工作井以及照明附属设备等。
第二十七条 承担城市道路照明设施安全运行和维护工作的单位，应当严格执行各项规章制度，保证城市道路照明设施完好和正常运行。对破损的照明设施，应当及时更换和修复，使亮灯率不低于95％。
市城建主管部门负责对城市道路照明设施的安全运行和维护工作进行监督检查。
供电部门应当保证城市道路照明设施正常供电。
第二十八条 新建、扩建、改建城市道路时，建设单位必须同时配套建设道路照明设施，并与主体工程同时交付使用。
第二十九条 在城市道路照明设施范围内，禁止下列行为：
（一）擅自拆卸、移动城市道路照明设施；
（二）在城市道路照明设施附近堆放杂物、挖坑取土、搭建建筑物；
（三）擅自在城市道路照明灯杆上架设通讯线（缆）或者安置其他设施；
（四）擅自在路灯设施上悬挂广告或者其他挂浮物；
（五）私自接用路灯电源；
（六）偷盗城市道路照明设施；
（七）故意打、砸城市道路照明设施；
（八）其他侵占和损害城市道路照明设施的行为。
第三十条 任何单位和个人进行可能触及、迁移、拆除城市道路照明设施或者影响其安全运行的地上、地下施工时，应当经市城建主管部门审核同意。
第三十一条 因自然灾害或者其他事故造成城市道路照明设施损坏的，市城建主管部门应当及时组织抢修，恢复照明。有关单位或者个人应当予以协助。需要分清责任的，在故障排除后由市城建主管部门会同有关部门调查处理。

第五章 城市排水设施管理
第三十二条 本条例所称城市排水设施包括雨水管道、污水管道、雨水污水合流管道、明沟、暗渠、排水泵站、污水处理设施及其附属设施等。
第三十三条 市城建主管部门应当加强管理和监督，保持城市排水设施完好、畅通。城市排水设施堵塞或者损坏的，市城建主管部门应当在发现或者接到报告后，及时组织疏通或者抢修。
第三十四条 在城市排水设施范围内，禁止下列行为：
（一）擅自开挖、占压排水管道；
（二）擅自在排水管道上搭建建筑物、构筑物；
（三）向排水明沟、检查井、雨水口内倾倒垃圾、粪便、渣土等杂物，或者将泥沙、水泥浆排入排水管沟内；
（四）损坏或者擅自移动井盖、井座；
（五）将未经处理的有毒、有害、含有易燃易爆等物质的污水排入排水管沟内；
（六）擅自在检查井、排水管口及排水明沟内设闸堵水或者装泵抽水；
（七）擅自修建雨水、污水排放管道与城市排水管网对接；
（八）其他损害排水设施的行为。
第三十五条 因工程建设确需迁建、改建、临时占压、开挖城市排水设施的，应当事先征得规划部门同意，报经市城建主管部门批准，并采取安全措施后，方可按批准的时间、地点施工。迁建、改建排水设施所需费用，由建设单位承担。
第三十六条 有毒、有害及含有易燃易爆物质的污水必须经过处理，达到国家规定的排放标准后，方可排入城市公用排水管道。
污水处理厂应当按设计要求进行污水处理和达标排放。
第三十七条 向城市排水设施排水的单位和个体经营者，必须持城市排水监测机构出具的水质水量检验报告到市城建主管部门办理城市排水许可证，并按有关规定缴纳排水设施使用费。排水设施使用费应当用于排水设施的维护管理和更新改造。

第六章 城市防洪设施管理
第三十八条 本条例所称城市防洪设施包括城市防洪堤坝、河道、防洪墙、防潮堤岸、排涝泵站、排洪道及其附属设施等。
第三十九条 市城建主管部门应当建立制度，定期观测检查和维护城市防洪设施，保证河道流水畅通和防洪设施完好、安全。
第四十条 在城市防洪设施范围内，禁止下列行为：
（一）擅自占用、挖掘防洪堤坝、防潮堤岸、河道、排洪道设施；
（二）向河道、排洪道内倾倒废弃物、有毒有害物品；
（三）擅自在防洪堤坝、防潮堤岸、防洪墙、河道、排洪道防护带内挖坑取土、堆放物料；
（四）擅自搭建建筑物、构筑物；
（五）擅自拆卸、移动或者损坏防洪设施；
（六）其他侵占、损害城市防洪设施的行为。
第四十一条 因建设需要，在防洪设施防护带内立杆、架线、埋设管线的，应当事先征得规划部门的同意，报经市城建主管部门核准，并报水行政主管部门审批后，方可按防洪要求施工。
第四十二条 因工程建设需要，机械装卸设备装设在防洪堤坝、防潮堤岸、防洪墙或者排洪道上的，应当报市城建主管部门批准。

第七章 法律责任
第四十三条 违反本条例，有下列行为之一的，由市城建主管部门责令其改正，并可以视情节处以100元以上1000元以下的罚款；造成损失的，应当依法赔偿损失：
（一）在道路上拌合水泥、砂浆、混凝土的；
（二）在城市桥涵设施、照明设施、防洪设施范围内挖坑取土、倾倒废弃物、堆放物料的；
（三）擅自在桥下停放车辆、停泊船只的；
（四）擅自在路灯设施上悬挂广告或者其他挂浮物的；
（五）向排水明沟、检查井、雨水口倾倒垃圾、粪便、渣土等杂物或者将泥沙、水泥浆排入排水管沟内的。
第四十四条 违反本条例，有下列行为之一的，由市城建主管部门责令其改正，并可以视情节处以1000元以上10000元以下罚款；造成损失的，应当依法赔偿损失：
（一）未按照批准的位置、面积、期限占用或者挖掘城市道路，又未办理变更手续的；
（二）未在城市道路施工现场设置安全标志和安全防围设施的；
（三）挖掘路面未按技术要求施工，或者占用挖掘城市道路施工后未按规定清理现场，恢复路面的；
（四）产权单位对设在城市道路上的各种管线的检查井、箱盖或者城市道路附属设施的缺损未及时补缺或者修复的；
（五）擅自在道路或者桥梁上行驶履带车、铁轮车或者其他对道路、桥梁有损害的车辆的；
（六）私自接用路灯电源或者擅自在照明灯杆上架设通讯线（缆）、安置其他设备的；
（七）擅自在检查井、排水道口及排水明沟内设闸堵水或者装泵抽水的；
（八）擅自修建雨水、污水排放管道与城市排水管网对接的。
第四十五条 违反本条例，有下列行为之一的，由市城建主管部门责令其改正，并可以视情节处以10000元以上20000元以下罚款；造成损失的，应当依法赔偿损失：
（一）擅自占用、挖掘城市道路的；
（二）擅自占用、挖掘防洪堤坝、防潮堤岸、河道、排洪道的；
（三）擅自在城市道路上、排水管道上或者城市桥涵设施、防洪设施范围内搭建建筑物、构筑物的；
（四）擅自修筑道路出入口的；
（五）未经批准依附桥涵设置管线的；
（六）擅自拆卸、移动道路照明设施或者防洪设施的；
（七）擅自开挖、占压排水管道的；
（八）将未达到排放标准的有毒、有害及含有易燃易爆物质的污水排入城市公用排水管道的；
（九）擅自在防洪设施防护带内立杆、架线、埋设管线或者在防洪堤坝、防潮堤岸、防洪墙、排洪道上装设机械装卸设备的。
第四十六条 破坏、盗窃市政设施以及非法收购道路井盖等市政设施，尚未构成犯罪的，按照《中华人民共和国治安管理处罚条例》有关规定予以处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第四十七条 市城建主管部门及其工作人员违法行使职权侵犯他人的合法权益造成损害的，应当承担赔偿责任。
市政设施管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第四十八条 当事人对行政处罚不服的，可以在接到处罚决定书之日起15日内，向作出处罚决定机关的上一级机关申请复议，对复议决定不服的，可以在接到复议决定书之日起15日内，向人民法院起诉。当事人也可以在接到处罚决定书之日起15日内，直接向人民法院起诉。当事
人逾期不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，作出处罚决定的行政机关可以申请人民法院强制执行。

第八章 附 则
第四十九条 本条例所规定的各种收费按有关规定执行。
第五十条 本条例的具体应用问题由海口市人民政府负责解释。
第五十一条 本条例自公布之日起施行。



1997年1月6日