天津市人大常委会


天津市人民代表大会常务委员会关于修改《天津市实施〈中华人民共和国森林法〉办法》的决定


　　（2005年9月7日天津市第十四届人民
代表大会常务委员会第二十二次会议通过）

天津市第十四届人民代表大会常务委员会第二十二次会议决定，对《天津市实施〈中华人民共和国森林法〉办法》作如下修改：
一、删除第二十八条。
二、第二十九条改为第二十八条，第二款修改为：“未经林业行政主管部门批准，任何单位和个人不得在山区水土保持林、水源涵养林和封山育林区采挖或者移植林木。需要采挖或者移植林木的单位和个人应当向所在地区、县林业行政主管部门提出申请，符合以下条件的予以批准：
“（一）申请采挖或者移植的林木权属清楚；
“（二）采挖或者移植后对森林无明显破坏；
“（三）具备符合规定的更新方案；
“（四）具备符合规定的水土保持方案；
“（五）本年度申请采挖或者移植林木的全部数量未超过批准的年采伐限额。”
三、删除第三十一条。
四、第三十四条改为第三十二条，修改为：“在采伐限额编制单位内，人工商品林采伐限额本年节余需要结转下年使用的，应当向林业行政主管部门提出申请，符合以下条件的予以批准：
“（一）本年度未出现滥伐林木行为；
“（二）具备符合规定的更新造林计划。”
本决定自公布之日起施行。
《天津市实施〈中华人民共和国森林法〉办法》根据本决定作相应修正，重新公布。

天津市实施《中华人民共和国森林法》办法

（2003年10月30 日天津市第十四届人民代表大会常务委员会第六次会议通过
根据2005年9月7日天津市第十四届人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过的天津市人民代表大会常务委员会关于修改《天津市实施〈中华人民共和国森林法〉办法》的决定修正）

第一章　总　则
第一条　为保护、培育和合理利用森林资源，加快林业发展，改善生态环境，根据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》和其他有关法律、法规的规定，结合本市实际情况，制定本办法。
　　第二条　在本市行政区域内从事森林资源的培育种植、采伐利用、经营管理的，都必须遵守本办法。
　　第三条　市人民政府林业行政主管部门主管本市林业工作。区、县人民政府林业行政主管部门主管本辖区的林业工作。
乡镇林业工作机构对基层林业生产经营实施组织管理、提供服务。
第四条　各级人民政府应当贯彻国家加快林业发展的基本方针，根据生态建设需要和经济社会可持续发展要求，增加对林业建设投入，加大力度重点发展公益林业，推动生态建设，提高林业科技水平，组织社会各方面力量植树造林，加强森林保护和管理，保证森林资源稳定增长。
　　第五条　市和区、县人民政府应当按照森林的利用方向和生产经营目的，将林业区分为公益林业和商品林业，实行分类经营、管理。
公益林业按照公益事业进行管理，以政府投资为主，吸收社会力量共同建设；商品林业按照基础产业进行管理，主要由市场配置资源，政府给予必要扶持。
第六条　鼓励有能力的农户、城镇居民、科技人员、私营企业主、外国投资者、企业事业单位和机关团体的干部职工等各种社会主体跨所有制、跨行业、跨地区投资林业建设，发展非公有制林业，其合法权益受法律保护。
第七条　各级人民政府对造林绿化、保护森林资源和林业科学研究及推广做出显著成绩的单位和个人，给予表彰和奖励。
　　第八条　植树造林、保护森林资源是公民应尽的义务。公民有权对破坏森林资源的行为进行制止、举报和控告。
第二章　林地林权管理
　　第九条　本市行政区域内的森林、林木、林地，应当按照下列规定确定权属：
　　（一）国有的土地上自然生长的森林、林木，其所有权属于国家；单位和个人营造的林木，其所有权属于营造单位和个人。
（二）农村集体经济组织在其所有的土地上营造的林木和自然生长的森林、林木，其所有权属于该集体经济组织；承包集体所有的土地营造的森林、林木，其所有权属于承包方，双方另有约定的从其约定。
　　（三）在国有的土地上义务栽植的林木，归使用该土地的单位所有；没有明确使用单位的，归国家所有。在集体所有的土地上义务栽植的林木，归该集体经济组织所有；另有协议或者合同约定的，按照协议或者合同的约定确定所有权。
　　（四）单位与单位、单位与个人、个人与个人之间合作营造的林木，为合作各方共有。
（五）农村村民在房前屋后、自留地、自留山上种植的林木，其所有权属于个人。
第十条　森林、林木和林地使用权可以依法转让，也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件，但不得将林地改为非林地。
依照前款规定实施流转的，应当坚持公开、公正、公平的原则，尊重当事人的意愿。
集体所有的森林、林木和林地使用权的流转，村集体经济组织或者村民委员会必须依照法定程序办理。
　　第十一条　森林、林木、林地，由市和区、县人民政府核发林权证书，确认其所有权或者使用权。确权发证的具体工作，由市和区、县林业行政主管部门负责。
　　林权证书是该森林、林木、林地所有权或者使用权的法律凭证。
　　森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
　　第十二条　单位之间发生林木、林地所有权、使用权争议的，应当协商解决；协商不成，在本区、县范围内的，由区、县人民政府处理；跨区、县的，由市人民政府处理；与外省、市之间的争议，由市人民政府与有关省、市人民政府协商处理。个人之间、个人与单位之间发生林木、林地所有权、使用权争议的，由当地区、县人民政府处理。
　　申请处理林木、林地权属争议的单位和个人，应当提交书面申请和有关确权资料。
　　当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。
　　在林木和林地权属争议解决之前，任何一方都不得砍伐有争议的林木，变动有争议的林地，或者在有争议的林地进行其他生产、经营活动。
第三章　植树造林
　　第十三条　市和区、县林业行政主管部门应当根据本地区经济和社会发展总体规划，会同有关部门制定林业发展规划，确定森林覆盖率目标，报本级人民政府批准后组织实施。
　　各部门和单位应当按照规划进行造林绿化。
　　第十四条　各级人民政府应当依照有关法律、法规的规定，组织全民义务植树，开展植树造林活动。
第十五条　在宜林荒山、河渠沿岸、海岸沿线、湖泊水库周围、公路铁路两侧和其他水土易流失的地区，应当分别营造水土保持林、水源涵养林、护岸林、沿海防护林、护路林等公益林。
第十六条　造林绿化应当按照下列规定实行负责制：
　　（一）宜林荒山荒地，属于国家所有的，由林业行政主管部门和其他主管部门组织造林；属于集体所有的，由集体经济组织负责组织造林。
　　（二）国家机关、团体、部队、企业、学校和其他单位管理范围内适宜造林的土地，由该单位负责造林。
　　（三）农村村民使用的自留山，由农村村民负责造林。
在国家或者集体所有的土地上承包造林的，应当签订合同。违反合同的，承担违约责任。
　　第十七条　公益林建设必须遵守全面质量管理规定和技术规程，规范管理制度，对造林规划和设计、种苗准备、整地栽植、抚育管护等主要工序实施全过程管理，重点工程还应当推行招投标和监理制度，确保造林质量与成效。
市和区、县林业行政主管部门应当对植树造林加强指导和监督，组织检查验收，核实造林和成林面积。对未完成植树造林任务的部门和单位，应当责令限期完成。
实行造林质量事故责任追究制度，对重大和特大质量事故依照有关规定追究有关责任单位和直接责任人的责任。
第四章　森林资源管理
　　第十八条　市和区、县林业行政主管部门依法对森林资源的保护、利用、更新进行管理和监督。
　　第十九条　建立森林资源清查制度。各级林业行政主管部门应当组织森林清查，建立森林资源档案和监测体系，掌握森林资源变化情况。
市林业行政主管部门会同统计行政管理部门在市人民政府的统一领导下，每五年组织一次全市森林资源清查工作。
　　第二十条　国有林场、苗圃、森林公园和自然保护区的建立、撤销、合并、改变隶属关系，按照有关法律、法规的规定办理审批手续。
第二十一条　勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程，应当不占或者少占林地；必须征用、占用林地的，依照《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条规定执行。
　　 第二十二条　临时占用林地的，按照下列权限审批：
　　（一）临时占用公益林林地面积五公顷以上，其他林地面积二十公顷以上的，由市林业行政主管部门报国务院林业行政主管部门审批；
（二）临时占用公益林林地面积不足五公顷，其他林地面积二公顷以上不足二十公顷的，由市林业行政主管部门审批；
（三）临时占用公益林以外的其他林地面积不足二公顷的，由市林业行政主管部门或者其委托的区、县林业行政主管部门审批。
临时占用林地的期限不得超过两年，期满应当归还并恢复林业生产条件。到期不及时恢复林业生产条件的，由林业行政主管部门责令限期恢复；逾期不恢复的，由林业行政主管部门代为恢复。所需费用由责任者承担。
第二十三条　征用、占用林地应当支付的林地补偿费、林木补偿费，按照市人民政府的有关规定执行；应当支付的人员安置补助费，依照《天津市土地管理条例》的有关规定执行。
临时占用林地的补偿，按照用地单位与林地的所有者或者使用者签订的协议执行。
第五章　森林保护
　　第二十四条　各级人民政府应当组织有关部门和单位建立护林组织，负责护林工作，督促有林的单位订立护林公约。
　　国有林场和有林的农村集体经济组织应当根据实际需要配备护林员，并落实管护责任制。护林员负责巡护森林，制止破坏森林资源的行为，检查森林火灾隐患，维护林业管理秩序；对造成森林资源破坏的，提请当地有关部门及时处理。
　　在行政区域交界的林区，乡、镇人民政府和村民委员会应当建立护林联防组织，负责联防区的护林工作。
　　第二十五条　各级人民政府应当按照有关法律、法规的规定，做好森林火灾的预防扑救工作。森林防火实行行政首长区域负责制。
　　每年的10月1日至次年的5月31日为森林防火期。
　　第二十六条　市和区、县人民政府应当加强林业法制建设和林政管理工作，建立健全林政队伍，依照国家有关规定设立森林公安机关。
　　林政管理机构、森林公安机关和森林植物检疫站，根据国家规定的权限，履行其职责和义务。
　　经市人民政府批准，可以在林区设立木材检查站，负责检查木材运输。
　　第二十七条　市和区、县林业行政主管部门负责组织森林病虫害防治工作。
森林、林木经营单位或者个人，发现其经营管理的森林、林木可能发生或者已经发生病虫害，应当及时进行防治，并报告当地林业行政主管部门；发生严重森林病虫害时，当地人民政府应当采取措施，组织除治；发生危险性检疫病虫害时，经市人民政府批准，可以在发生疫情的地区设立临时性森林病虫害检疫检查站，防止疫情蔓延。
　　市林业行政主管部门负责规定森林植物的补充检疫对象，并负责对森林植物进行检疫。
第二十八条　禁止在封山育林区域内砍柴、放牧。
未经林业行政主管部门批准，任何单位和个人不得在山区水土保持林、水源涵养林和封山育林区采挖或者移植林木。需要采挖或者移植林木的单位和个人应当向所在地区、县林业行政主管部门提出申请，符合以下条件的予以批准：
（一）申请采挖或者移植的林木权属清楚；
（二）采挖或者移植后对森林无明显破坏；
（三）具备符合规定的更新方案；
（四）具备符合规定的水土保持方案；
（五） 本年度申请采挖或者移植林木的全部数量未超过批准的年采伐限额。
　　第二十九条　从林区运出木材必须持有林业行政主管部门核发的木材运输证明。
　　运输森林植物及其林产品（包括乔木、灌木、竹类、野生珍贵花卉、苗木、林木种子、繁殖材料和木材等），必须持有县级以上森林植物检疫机构签发的检疫证书。
　　铁路、公路、水运、航空等运输部门和邮政部门，凭木材运输证明和检疫证书办理承运、邮寄手续。林业执法人员可以进入车站、港口、机场、货场进行检查。
第六章　采伐管理
　　第三十条　森林和林木根据用材林的消耗量低于生长量的原则，实行限额采伐。
国家批准的本市年森林采伐限额，由市人民政府下达到区、县人民政府和铁路、公路、城市绿化主管部门。
人工商品林实行不同于其他林木的采伐管理办法。
第三十一条　人工商品林按照合理经营、持续利用的原则，由经营者依法编制和实施森林经营方案。林业行政主管部门按照森林经营方案确定的合理年采伐量，安排采伐限额。
达到市林业行政主管部门规定规模的人工商品林经营者，可以单独编制年采伐限额。
第三十二条　在采伐限额编制单位内，人工商品林采伐限额本年节余需要结转下年使用的，应当向林业行政主管部门提出申请，符合以下条件的予以批准：
（一）本年度未出现滥伐林木行为；
（二）具备符合规定的更新造林计划。
第三十三条　人工商品林的采伐限额不得用于采伐其他林木，但其他林木的采伐限额可以用于采伐人工商品林。
　　第三十四条　采伐林木实行采伐许可证制度，采伐林木的单位和个人必须持证采伐。农村村民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木除外。
　　负责核发林木采伐许可证的主管部门不得超过市人民政府批准的年采伐限额发放采伐许可证。
负责核发林木采伐许可证的主管部门必须使用市林业行政主管部门印制的林木采伐许可证。
　　第三十五条　林木采伐实行分级分类审批制度。对公益林必须加强保护，严格管理，其采伐实行分级审批，具体权限由市林业行政主管部门确定。对人工商品林，由林业行政主管部门依照林木经营者编制的森林经营方案依法审批。
铁路、公路的护路林木和城镇林木的更新采伐，分别由铁路、公路和城市绿化主管部门批准。
一级河道护堤、护岸林木的更新采伐，属于林业行政主管部门审批范围的，市林业行政主管部门可以委托市水行政主管部门审批；属于城市绿化主管部门审批范围的，由城市绿化主管部门审批。
水行政主管部门接受委托进行审批时应遵守法律、法规的规定，符合委托要求，并接受市林业行政主管部门的监督。
铁路、公路、城市绿化主管部门和接受委托的市水行政管理部门依法对林木的更新采伐进行审批后，应当在三十日内向市和所在区、县林业行政主管部门备案。
第三十六条　人工商品林的采伐不得影响生态环境和水土保持，对采伐后容易发生水土流失或者造成生态破坏的，应当采取水土保持或者生态保护措施。
　　第三十七条　区、县林业行政主管部门应当对林木采伐实行伐前勘察核实、伐中监督采伐、伐后验收更新。
　　市林业行政主管部门负责对全市采伐限额管理、采伐审批和采伐许可证发放进行监督检查。
第七章　支持和保障
第三十八条　公益林业建设、管理和重大林业基础设施的投资，应当纳入各级人民政府的财政预算，并予以优先安排。
商品林的营造和管理费用，以经营者的投入为主，各级人民政府应当在资金、技术、信息等方面予以扶持、指导。
第三十九条　按照国家对林业实行的长期限、低利息的信贷扶持政策，金融机构和林业经营者可以协商确定贷款期限，政府视情况实行财政贴息。林业经营者可以依法以林木抵押申请贷款。
第四十条　依法征收的育林基金按照国家有关规定逐步全部返还林业生产经营者。
第四十一条　建立森林生态补偿基金，用于公益林的森林资源、林木营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪作他用。具体办法由市人民政府根据国务院规定另行制定。
　　第四十二条　森林火灾消防、森林病虫害防治、林业执法和森林资源的清查、保护管理所需经费，列入各级财政预算。
第八章　法律责任
第四十三条　盗伐、滥伐森林或者其他林木的行政处罚，由区、县以上林业行政主管部门按照森林法和森林法实施条例有关规定处理。
　　盗伐、滥伐森林或者其他林木，情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第四十四条　违反本办法规定在封山育林区内砍柴、放牧的，林业行政主管部门应当给予警告，责令其改正，拒不改正的，处二百元以下的罚款；致使森林、林木受到损坏的，依法赔偿损失，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的，由林业行政主管部门代为补种，所需费用由违法者支付。
　　违反本办法规定采挖或者移植林木的，由林业行政主管部门责令其停止违法行为，没收林木或者变卖所得，并处林木价值一倍以上五倍以下的罚款。
　　第四十五条　以暴力、威胁手段阻碍林业行政执法人员和护林员依法执行公务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第四十六条　当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者向人民法院起诉。逾期不申请复议、不起诉，又不履行行政处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第四十七条　林业行政主管部门执法人员在执行公务时，应当穿着公务制服，佩戴统一标志，出示执法证件。
　　第四十八条　林业行政主管部门和其他有关主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第九章　附　则
第四十九条　林区的范围由林业行政主管部门划定，报市人民政府批准后公布。
第五十条　城市园林绿化管理，法律、法规另有规定的，从其规定。
第五十一条　本办法自2004年1月1日起施行。1997年1月8日天津市第十二届人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《天津市实施〈中华人民共和国森林法〉办法》同时废止。







司法改革进程中的理性思考
————审判组织改革之定位

单华东

随着我国改革开放的深入及市场经济体制的逐步建立，人民法院所承担的调整、规范、裁决人们在民商事、知识产权、刑事、行政等方面关系的职能与作用越来越突出。与其相适应，社会公众追求司法公开、公正、民主的要求也更加强烈。党的十六大对我国司法体制改革和改革司法机关的工作机制提出了明确的要求，随着审判方式改革的不断深入，对审判组织改革的呼声越来越高，经过前一阶段改革，审判组织已不断趋向完善。但改革是一个循序渐进的过程，现前的人民法院审判组织设置及做法仍然有许多亟待改进之处，理论界和司法界存在不少争论，笔者认为审判组织改革的思路要进行准确定位，以期有利于改革的不断发展。
一、审判组织改革的目标定位
司法体制改革首先应该是审判组织改革，从体制上保障审判组织能够依法独立办案，独立行使审判权，减少和克服来自法院内部和外部的过度干预，确保审判独立、司法公正，最终实现法官独立，走向法官负责制，当然这是法律的理想状态，也是改革的最终目标。然而任何改革必须结合实际，考虑时间性和地域性，我国的国情决定了我们的审判组织改革应该有步骤、分阶段的进行才能取得成效，实现最终目标，如果要想一步到位，则欲速不达。我们应该从现在开始在较长一段时间内，逐步改革有碍于实现目标的有关制度，以及一些传统的习惯做法。笔者以为，中国现行的审判组织形式不能完全抛弃，其有存在的社会条件和司法基础，我们只有通过不断的完善，充分运用好，使其发挥最佳作用，为实现法官独立——法官负责制准备条件。
我国现行审判组织存在的必要有以下五点：
其一，现行审判组织体现了我国政治体制的一项基本原则——民主集中制原则，在案件审理过程中贯穿了一个民主、监督、制约的思想，以合议制、集体讨论的方式决定问题往往比单个人或数量较少的人讨论决定问题要可靠得多，尤其是在现行的整体司法体制下，加之法官整体素质偏低，独立执法能力较差，由具有一定数量的群体充分发挥各自的智慧与见解来讨论决定问题，弥补法官个人的知识、经验和执法能力的不足，其优点更为明显。
其二，有利于保持司法体制的完整性。现行的司法权是在人大监督下行使，各级法院的人、财、物均由同级的党委、政府管理和支配，法官行使审判权不仅受到同级人大的监督，而且受到同级党委、政府的监督和制约，同时还受到同级检察机关的法定监督，这种体制下的法院独立行使审判权的宪法地位得不到保障，法官更难于完全独立，因此在对法院、法官的管理模式与运作未有质的改变的现有司法体制下，只有保留现有的审判组织形式，与社会发展同步。
其三，现代司法理念还未深入人心，社会接受程度还不够，法院的司法权威和司法威信严重不足。我们在理念上要维护司法权威，树立司法公信力是至高无上的，法院的各种裁判不容否认，正如美国联邦法院的一位大法官说过：“我的判决之所以是不可推翻的，不是因为我的判决是正确的，恰恰相反，我的判决之所以是正确的，是因为我的判决不可推翻”。但是实践中我们大部分的法官素质与职业化的要求还有很大差距，业务水平还不高，其判决在不同部门及单位的监督下，还不能保证具有不可争论，不能保证其判决的完全正确性，当然，诉讼制度上的不足对之也有较大影响，种种因素造成了司法缺乏权威性。
其四，法官的经济状况，与其责任、义务不相对等。法官的职业特点决定了法官应尽量避免以营利为目的的活动，因而不可能从其他途径获得收入，薪金是其唯一的收入来源，国家应保证法官享有相对优厚的待遇。但长期以来，法官没有自已的工资序列，参照的是公务员序列，不具有具体可操作性，而且党委、政府的各种摊派导致有的基层法院的工资待遇不能保证，而法官作为纠纷的最后裁判者，审判行为作为一种复杂劳动，本身具有的责任特别重大，负担较重，而与其相对应的律师工作则比较轻松，收入水平比法官高得多，同是法律职业，对比显明，“法官下岗当律师”这一本未倒置现象在中国产生就不足为奇。虽然培养法官的廉洁作风不能只凭高收入来保证，但实行高薪制，有利于吸引优秀人才，保持法官队伍稳定，同时保证法官的权利、义务相对等，毕竟中国的法官不是生活在真空中，不能被神化。
其五，审判组织改革必须在现有法律规定的框架内进行，决不能违背法律规定或脱离法律另搞一套，甚至做出与法律规定相矛盾、相冲突的行为。作为司法机关，忠与和遵守法律是其基本特征和关键性的价值取向，不能有法不依，随心所欲，为一种实用价值来牺牲国家法律的尊严与价值。首先在法院干警心中要有法律至上的观念，即使有误的法律，在没有修改之前，也要遵守，法官必须服从于法律，这也是一种司法理念。
要实现法官负责制的目标，有一个渐进的过程，我们目前还做不到，由于上述原因，如果放任法官个体独立，脱离了制约与监督，在各种内外压力下，法官的司法公正较难实现，冤假错案会不断出现，而案件的反复会加重法院的诉累和当事人的诉讼负担，还不如现在加强监督，减少错案发生，须知好的制度在不相适应的环境下也会变成恶的制度，还不如不断完善现行的具有一定优势和存在依据的组织形式和制度。
二、审判组织的权力定位
目前司法机关实行的是“条块结合，以块为主”的行政化管理体制，再加上法院的行政管理制度，从而侵蚀了审判工作制度，行政管理职能与审判职能相融合，滋生了许多弊端，影响了审判独立。就法院与外部关系面言，现行法院是在坚持党的领导和“一府两院”的基本框架内自上而下建立了四级法院体制，地方法院由同级人大产生，司法管辖与行政区划重合，地方各级法院除受上级法院指导外，还受地方同级党委的领导和同级人大的监督，同时又由于人、财、物独立性的欠缺，客观上还受各级政府及其职能部门的制约，法院自身没有人事权，干部由地方党政部门产生，又没有财权，利益与地方紧密相连，法院实质上相同于政府的一个部门，造成了法院只能对地方党政领导负责，而不是纯粹对法律负责。就法院内部而言，审判人员与庭、院长关系是领导与被领导的行政关系，审判管理是按行政机关的管理模式运行的，法官的职级、职务的变化也是依照行政方式来确定的，形成了严格的法官位阶体制，造成“法官不带长，说话也不响”的行政“官本位”。笔者以为要采取相应的措施确保审判权力定位。
其一，在现有的管理体制下要立即实现法院单独序列，进行直管，人、财、物由最高人民法院管理，实难做到，只能要求在法院用人、经费上法定化、程序化。法院干警职级、职务的落实，缺少一个法定程序，弹性很大，往往要法院花精力去与地方党委、政府协调。笔者认为法院要实事求是的列出一个建议，提请全国人大或地方人大通过，以正式法律或地方性法规的形式出台，法律或地方性法规中应包含：明确的法官晋升晋级、福利待遇的标准及程序，当法官达到条件时就依法定的程序提出晋升，没有特定的情况不得否决，缩小地方党委、政府的弹性幅度；按法院人数和每年的案件数明确各级法院应该的财政预算，各级法院每年按法律或地方性法规制定财政预算报人大批准后，就当然应从财政部门支取，财政部门行使的只是一些原则的核实程序，而非决定程序，不得随意克扣预算资金，保证经费流通的合法、公正，摆脱地方对司法权的控制。
其二，对于法院审判管理的行政化我们可以通过审判管理程序化，内部用人程序法定化，强化合议庭权力，明确合议庭与院、庭长的权力定位。一是全面落实合议庭负责制。合议庭一经成立非依法定事由或正当理由不得改变，合议庭对案件负责，除少数上审委会的案件外，合议庭应当“拍板”定夺，院、庭长个人对案件的裁判意见不能随意干预，必须通过法定的程序行使监督权。二是实行行政管理职能与司法职能分离。院、庭长在行政事务上与普通法官是行政领导关系，但对案件审理上，仅能是管理、监督、指导关系，可以对重大疑难案件，亲自参加庭审担任审判长，由直接审理取代听取汇报所起的把关作用；对确有错误的裁决，可依法定程序启动再审程序；通过旁听庭审、检查法律文书、诉讼卷宗等方式，了解审判中存在的问题，提出批评意见等等。三是建立法定的内部用人机制。规范司法行政权的决策机制，防止司法行政中的随意性，增强法院行政决策中的民主性，在法院内部实行以法官为中心的制度，可以在内部设立由法官选举产生的法官会议，行使某些重大司法行政权，如内部用人权等等，使法官的晋升不受行政领导的左右，杜绝法官为了满足自身晋升的需要，视司法公正、维护正义为次要目的，在审判时片面考虑行政领导的思想影响，迎合领导的权力欲。
三、审判组织的职能定位
审判组织的职能就是“审”与“判”的内在关联性所决定的，审理权与裁判权应当具有内在的统一性，审判工作的内在规律决定了不允许只审不判和只判不审的行为存在，但是实践中各种主体对审判主体审判权的侵蚀，审理权与裁权的分离，审判人员的责任心削弱或丧失，非理性意见对裁判结果的支配，影响了司法公正。审判主体独立裁判权的丧失、审判权的分散及多个裁判主体间的重复劳动，使案件不能及时审结，降低了审判效率，加大了诉讼成本。有必要对各个审判组织之间、审判主体与其他主体之间职能定位。
依照《法院组织法》、《刑事诉讼法》、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》的规定，合议庭的主要职能是审判普通第一审案件、上诉案件和抗诉案件；独任审判的职能是审判简单的民事案件，轻微的刑事案件和法律另有规定的案件；审判委员会的主要职能是：（1）总结审判工作经验，通过调查、研究，收集审判工作中存在的困难和问题，掌握审判工作态势，分析其原因，提出对策、意见，指导审判实践；探索各项审判工作规律，建章立制，使审判工作更加科学、合理、规范；通过归类讨论决定重大、疑难案件，使带有共性的同类案件的特点和审判经验得到提炼和升华，上升为审判理论，用以指导审判实践。（2）决定民事、行政案件是否再审，发挥其审判监督作用。（3）讨论决定重大的或疑难、复杂的刑事案件，直接参与案件审判活动。
审判长选任制后，院、庭长放权与合议庭，明确了院、庭长的职能是通过担任审判长，发挥示范、指导作用；可以提请复议，发挥管理、监督作用；可以启动再审程序，发挥其审判监督作用；对庭、院内的日常行政事务的管理职能。现在存在的主要是合议庭的案件审委会研究比较随意，合议庭与审判委员会之间讨论决定案件缺少合理划分和平衡，两者之间存在一个职能定位问题。
笔者以为，在现有的体制下，必须充分发挥审判委员会的审判指导与监督职能，明确和限制审判委员会讨论决定案件的范围，还权与合议庭。首先，否定审判委员会只讨论刑事案件的观点，明确审判委员会讨论决定的重大、疑难、复杂案件不仅仅是刑事案件，而且包括民事、行政案件，传统的法律制度主要是刑事法律制度，具有重大影响的也仅是刑事案件，民事、行政案件只是解决人民内部矛盾，不存在对社会有重大影响的性质，故民事诉讼法、行政诉讼法中没有审判委员会讨论案件的规定，但是随着社会主义市场经济的不断发展，社会主义民主法制的不断完善，经济建设上升为主要内容，民事诉讼、行政诉讼领域的新类型案件、疑难复杂案件不断增多，可以适用《人民法院组织法》的原则精神，组织审判委员会讨论此类案件。其次，界定重大、疑难、复杂案件的范围，可采取列举式界定：1、本辖区有重大影响的案件；2、重大的涉外案件；3、人民检察院抗诉的案件；4、上级法院指定下级法院审判的案件；5、可能判处死刑的案件；6、可能被宣告无罪的案件；7、法律规定不明或无明文规定的新类型案件；8、合议庭对认定事实和适用法律存在重大分歧的案件。要明确审委会讨论这些案件并不纯粹是决定案件的定罪量刑，而是为总结审判经验、研究执法问题和审判规律奠定基础。另外，要充分发挥审判案例指导作用，审判委员会讨论决定的案件必须予以公布或编订成册下发给辖区内的法院，作为此类案件定罪、量刑的参考，决定此类案件不再提提交、不允许提交各级审判委员会讨论，为以后的此类审判工作提出规范性的指导意见。院、庭长的职能、审委会的职能定位了，侵蚀合议庭审判职能的基础消失了，合议庭的职能自然会得以强化。
四、审判组织行使职能的程序定位
合议庭由法官或陪审员共同组成，合议庭成员都应参与案件的审理和评议，都应发表自已独立的见解，在表决案件审理结果时，按照少数服从多数的原则作出决定，各合议庭成员都有一票表决权。但是，在现行合议庭审理案件中，合议庭成员参与庭审意识不强、评议案件无独立见解，名义上是合议庭审理案件，实际上是由承办人一人审判，合议庭评议案件往往是承办人的意见占主导地位，其他成员只是原则上表态或者在合议庭笔录上签字，有的甚至是承办人先作出裁决，然后再向其他合议庭成员分别通气，形成了实质上的“合而不议”、“议而不审”的局面。其原因是：合议庭工作实绩的考核及追究责任只针对承办人一人进行，其他成员没有成绩也没有责任，导致其他成员对不是自已主审的案件莫不关心，既缺乏积极性，又没有应有的责任心。
笔者以为，合议庭行使职能的程序必须定位。一是改变承办人为唯一办案主体的错误理念。承办人只是合议庭内部负责处理具体诉讼事务的成员，其工作职责是合议庭内部的不同分工而矣，承办人以合议庭的名义进行诉讼活动，对合议庭负责，没有经合议庭的讨论决定，不得私自行事，其行为后果也应由合议庭承担。二是完善合议程序。庭前要合议，案件分配到合议庭后，要进行合议，按各自专业特点确定由哪一个成员承办及对其他成员进行具体分工，共同制定庭审提纲和要点；庭上要合议，主持庭审的审判长要通过传递纸条、交头接耳或微机联网交流等方式，征求其他成员的意见；庭后要合议，合议庭成员各负其责地就事实认定和法律适用发表意见。三是完善裁判文书签名核稿程序。裁判文书由分工负责的成员拟好后，合议庭每位成员必须认真审核，确保裁判文书上表述认定的事实证据与庭审认定的事实证据一致，同时必须在裁判文书上签名，对裁判文书的内容负责。四是建立科学的工作实绩考评和责任追究机制。对合议庭成员参加合议庭审理案件所付出的劳动予以确认，在平均分配的基础上，给审判长和承办人适当的加分补偿，对其多付出的劳动予以肯定。同时在合议庭内部合理分配责任，实行责任自负原则，在评议时发表正确的意见不承担责任，发表错误意见导致案件错判的多数成员应分别承担相应责任。五是要充分发挥审判长在合议庭审理案件中的指挥、调度作用。在审判长选任制的基础上形成了固定了合议庭，由审判长主持合议庭工作，包括主持庭审、主持合议、在其他成员审核裁判文书后，最后审核、签发裁判文书，但并不是审判长负责制，所的的工作必须由合议庭决定，审判长并不能决定，其仅起组织作用，实质是合议庭负责制。
在司法界和法学理论界要求取消审判委员会的呼声越来越高，笔者以为，由于现有的法律框架没有变，只有在不脱离现有法律规定的基础上完善审判委员会行使职能的程序，最大限度的保证司法公正。
一是审判委员会只对案件的定性、责任分担及法律适用问题进行讨论决定，因其没有参与庭审，没有充分听取双方当事人的辩论，对案件的证据、事实的认定，没有听审的基础，不予讨论，由合议庭完成，在事实、证据认定的基础上对其他问题的讨论就仅是法律理论运用方面指导决定。
二是合议庭通过庭审对事实、证据难以作出认定的案件，本身就说明了其复杂性，此类案件值得总结和探索，从案件审理的实践中积累经验，可以在开庭时说明此案情重大、复杂另行组成合议庭审理，由审判委员会重新组成合议庭，严格按合议庭程序进行审判。
三是严格讨论案件的程序。提交审判委员会讨论的案件，合议庭必须在讨论前3—7天内把详细的审理报告发给委员，给予委员充分的时间进行分析与思考；审判委员会委员必须对审理报告进行认真审阅，并形成书面形式的发言，对案件的定性、责任分担及法律适用提出独立的见解及明确的意见，在讨论时可以进行修改；委员的发言顺序也要有限制，院长作为委员发言必须在最后，承办案件合议庭的庭领导和分管院领导作为委员的，不能先发言，必须在最后院长发言之前进行；审委会结束后，委员必须将其书面发言签名后交会议秘书备案，同时作为工作业绩考核和追究责任的依据。
四是确定由合议庭汇报案件制度。具体可由审判长代表合议庭汇报，全体合议庭成员参与补充汇报，其本身也是汇报主体，这样可以使审判委员会全面了解案情，又尊重了合议庭成员的劳动，同时防止汇报人汇报不全面。
五是逐步形成审判委员会委员的专业化，吸收业务尖子进入审判委员会队伍，确保审判委员会职能的充分发挥，否则程序定位越好，对委员的要求越高，案件讨论的质量就越差。
五、对审判组织的监督定位
目前，对审判组织监督的主体很多，有党委、人大、检察机关、人民群众等等，这里主要探讨法院内部监督的定位。审判长选任制后，强化了合议庭职能，完全放权于合议庭，案件质量有所下降，各个合议庭之间判决不平衡，影响了司法公正，有必要对合议庭采取合法的、适当的程序性监督，同时注意内部监督、指导的规范化、制度化，减少监督的随意性。
笔者以为可以从以下几方面进行监督，一是院、庭长享有判后监督权，认为裁判确有错误的可依照法定程序发动再审程序；二是院、庭长在合议庭评议时，可以列席，期间也可以提出个人意见，但该意见对合议庭不具有约束力，当合议庭意见一致，而院、庭长意见与合议庭意见不一致时，院长可以提请审判委员会讨论，而庭长没有此权力，但应该明确庭长提请审判委员会的建议权；三是院、庭长可以通过旁听开庭、检查裁判文书、诉讼卷宗等方式，了解合议庭工作中存在的问题，提出批评，对存在的问题要有记载，同时对审限临近的案件进行督促；四是院、庭长下放裁判文书签发权，只是表明其对合议庭决定案件没有干预权，并不代表其不可以签发裁判文书，为了保证裁判文书的质量，院、庭长可以在审判长签发后，对裁判文书的撰写格式及文字表述进行最后把关，但不改变合议庭对案件的审理判决结果。