试论行政争议的调解机制

前言：基于“公权不能处分”的法理理念，在我国行政诉讼中，调解方式没有合法化，但在实践中已经开始变相使用；在行政复议中，调解方式虽已经小范围的合法化，但这种“合法化”本身也似乎有越权、违法之嫌。随着行政审判实践的发展，“公权不能处分”这一命题也变得不那么确定；在行政诉讼和行政复议之外，新的、专门的行政争议调解方式也正在悄然兴起。因此，在行政争议解决机制中全面引入调解方式是一个有待深入探讨的问题。
一、我国行政立法对“调解”的态度
我国1989年《行政诉讼法》第五十条明确规定“人民法院审理行政案件，不适用调解。” 1990年国务院发布，1994年修正的《行政复议条例》第8条作出同样规定：“复议机关审理复议案件，不适用调解”。1999年的《行政复议法》未对调解作任何规定；2006年中共中央办公厅、国务院办公厅曾联合下发的27号文件，则主要强调了调解精神在行政争议解决中的运用，提出要不断健全行政争议解决机制，运用调解手段化解行政争议，努力实现案结事了，要力争将行政争议化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政程序中。2007年的《行政复议法实施条例》第五十条明确规定对因行政机关行使自由裁量权的具体行政行为、当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷可以适用调解。2007年12月17日通过的《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》，强调各级人民法院要通过认真执行撤诉规定，积极探索协调解决行政争议的新机制，提倡和鼓励双方当事人通过合意协商，在妥善解决争议的基础上通过撤诉的方式结案。撤诉规定的制定和施行，实际上为以司法调解的方式解决行政争议提供了法律依据。
通过以上的立法，我们可以看出，对于调解立法从最开始的明令禁止，到不予规定，再到提倡调解精神、小范围适用，态度变化可谓非常大非常快，这也说明了当局对调解在行政争议中适用的态度，但是基于我国学者的传统看法，调解在理论界遭遇了阻挡。
二、对“不适用调解”之法理基础的质疑
行政机关行使行政权力时，无权按照自己的意志处置手中的权力，这就是所谓“公权不可处分”的表述，即行政机关作出的具体行政行为是代表国家行使政权的具体体现，行政权力是国家通过法律赋予的，行政机关在行使权力时，无论是否与管理相对人发生争议，都无权按照自己的意志自由处置手中的权力，只能按照国家的意志即依法行事。这就是禁止行政复议、行政诉讼适用调解的法理基础。
20世纪80年代, “行政权不可处分”这一论断在中国行政法学界处于通说地位。受此学说的影响,1985年11月6日，最高人民法院下发《关于人民法院审理经济行政案件不应进行调解的通知》, 这是行政诉讼禁止调解的最初的规范渊源。1989年颁布的行政诉讼法更是明确规定, 行政诉讼不适用调解。根据该规定, 所有的行政讼调解行为都属于法律禁止的行为。随着行政审判实践的发展, 行政诉讼不适用调解这一规则受到越来越多的挑战。
（一）“行政权是否可以处分”不能作为行政诉讼是否可以建立调解制度的充分理由。将行政权不可处分作为行政诉讼不适用调解的理论基础, 其基本论证逻辑是, 由于行政权不可处分, 作为被告的行政机关在诉讼中没有可供妥协的空间, 而调解是试图在当事人双方相互妥协让步的前提下通过合意的方式解决争议。既然行政机关在诉讼过程中不存在妥协的空间, 也就不存在通过合意解决争议的可能性。因此, 行政诉讼中不适用调解。但司法实践中, 很多行政案件虽然被诉的是具体行政行为, 但争议的核心却往往是民事纠纷。解决纠纷往往并不一定需要行政机关在行政权的行使上作出让步。以拆迁类行政案件为例, 被诉的虽然可能是拆迁许可、拆迁裁决或强制拆迁决定, 但原告提起诉讼的真正目的, 往往是对拆迁补偿方式或补偿标准存在异议。而该核心争议实质上涉及到的是拆迁人与被拆迁人的经济利益, 属于纯粹的民事性质的纠纷。实践中, 拆迁人和被拆迁人在法院的主持下进行协商, 以合意的形式解决核心争议的情形十分普遍。一旦争议得到解决, 原告往往也就不再坚持法院对被诉具体行政行为的合法性作出评价, 而通过撤诉的形式终止诉讼。此时的协商, 并不涉及到行政权的行使或处分。从当前的司法实践看, 建设类行政案件、资源类行政案件和劳动保障类行政案件中大部分都属于这种情形。而这几类案件的数量总和超过行政案件总数约50%。因此, 即使是从数量分布上看, 将行政权不可处分作为行政诉讼不适用调解的理论基础理由并不充分。

（二）行政权不可处分这一命题并不必然成立。
有错必纠的行政法原则使行政机关在任何时候都可以改变原来违法的行政行为，是监督执法的内部纠错机制，实际上也处分了“公权”，广泛存在的行政自由裁量权赋予行政机关一定的选择空间；不确定法律概念留给行政机关一定的判断余地。从对法律适用上看, 行政机关在法律适用过程中确实存在着一定的处分空间。当然这些处分与民事权利的处分有着本质的差异, 这种处分只能是有限处分, 原则上必须在法定的框架范围内进行, 必须符合法定的目的, 合理作出。“以‘公权不可处分’理论排斥行政诉讼的调解，是误将行政机关对其职权的处分等同于放弃职守，将灵活执法与依法行政完全对立起来，是对行政执法活动的片面、机械认识。”在调解诉讼过程中，调解诉讼机关只要不侵害国家利益、公共利益的前提下，根据实际需要在调解诉讼程序阶段和行政诉讼阶段，完全可以自主地处理其调解诉讼职权。因此，“公权不可处分”的内涵应是“公权不可任意处分”，调解主体在某些方面对调解行动的有限处分权，可以说是行政争议能引入调解制度的一个理论基础。
且现实中，行政机关在诉讼程序外放弃、变更公权利的行为大量存在，足以说明“公权不可处分”形如虚设。若在诉讼程序中设立调解制度，名正言顺地对其予以司法审查，这样不仅从根本上保证公权不受任意处分，而且可以对其进行司法监督更能保证其合法性。故以“公权不可处分”作为排除行政诉讼调解的理论基础并非坚不可摧。
综上所述，“公权不可处分”这一法理理念本身出现漏洞，将其作为行政争议不适用调解的基础更是苍白无力，笔者认为应将其含义界定为“公权不可随意处分”，不能将其作为阻止适用调解解决行政争议的理由。
三、在行政争议中引入调解的可行性及必要性
（一）两办联合下发的27号文件对调解精神的鼓励
2006年，中共中央办公厅、国务院办公厅曾联合下发27号文件《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》，从坚持依法行政、加强和改进行政复议和行政审判工作、注重运用调解手段化解行政争议、加快完善行政立法等等方面，提出了预防和化解行政争议的各项措施和要求；提出要不断健全行政争议解决机制，运用调解手段化解行政争议，努力实现案结事了，要力争将行政争议化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政程序中。该文件的下发强调了调解精神在行政争议解决中的运用，此后全国开展了诸多探索。
（二）司法成本的降低——对刑讼中“辩诉交易”的借鉴
辩诉交易（plea bargain），是美国的一项司法制度，指在法官开庭审理之前，处于控诉一方的检察官和代表被告人的辩护律师进行协商，以检察官撤销指控、降格指控或要求法官从轻判处刑罚为条件，换取被告人的认罪答辩（plea of Guilty）。
在辩诉交易中之所以辩诉双方愿意交易，其重要原因是在交易的条件之下，双方的机会成本是最小的。办案要讲究成本是必然的要求，尤其是在司法资源有限的情况下，我们采取各种措施来合理地运用这些资源提高效率减少所花费的成本。有些案件处理起来，三年五年，存在着侦查难、起诉难、辩护难、定案难等诸多问题。有时为了查清一个事实，为了严格依法办事，被告人、受害人，法院、检察院、侦查机关，都做了大量的无用功。被告人长年累月地被羁押着，受害人也不能及时地得到赔偿。任何一方都没有得到利益，浪费了大量的资源，成本较高。如此，从经济上分析对双方都是不利、不合算的。而若采用辩诉交易，由于被告人的主动认罪，通常情况下他会被判到社区服缓刑而不是被关押在监;对于控诉方由于不需要对案件调查取证，也就节省了大量的宝贵司法资源。这种对双方都是最有利的、机会成本最小的选择正是双方能够达成辩诉交易的原因。
在行政争议中同样面对诉讼成本问题，审判及判决的成本比较高，大量的时间、精力、财力耗费在法定程序中，并可能增加上诉、申诉、信访的比例，浪费国家司法资源。相对的，达成调解协议的诉讼成本比较低，利于实现诉讼经济原则。调解形式简便，具有很大的灵活性，法官主持下，双方当事人互谅互让，使争议不仅在法律上得以彻底解决，也能在心理上得以真正消除。
再者，在刑事案件中，作为国家公权力的行使者检察机关可以和犯罪分子达成交易，在行政争议中，行政机关为什么就不能和行政相对人达成调解协议呢？
（三）司法实践的需要
1、99年的《行政复议法》既没有规定“复议机关审理复议案件，不适用调解”的原则，也没有作出行政复议可以调解的条文规定。该法规定的结案方式除第25条申请人“撤回行政复议申请的，行政复议终止”外，必须按第28条规定作出行政复议决定，而没有调解结案方式。07年《行政复议实施条例》规定对因行政机关行使自由裁量权的具体行政行为、当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷可以适用调解，但是适用范围过窄。实践过程中，虽然各地行政复议机关为化解行政争议，实现“案结事了”，尽最大努力去反复进行案外和解、协商、协调，但最终都是以申请人撤回复议申请而达到结案目的，这种实质上是调解，却不以调解方式结案，而以撤回复议申请结案的做法，也充分显现了制度建设的缺陷和现实的无奈。
2、随着我国社会的不断发展，群众法律意识不断增强，行政案件数量较以往增多，案件难度提高。就当前行政诉讼的现状来看，要想更好地处理行政案件中双方主体的利益冲突，化解社会矛盾纠纷，必须建立行政诉讼调解制度，在行政诉讼中适用调解。近几年来，法院行政案件撤诉结案率一直在不断增长，撤诉已经成为法院行政审判的主要结案方式。而在撤诉的这部分案件中有相当一部分案件就是因为法院在行政审判中运用了调解的做法，促使被告行政机关改变了违法或者不尽合理的具体行政行为而使原告主动撤诉，或者使原、被告双方在平等互惠的前提下都做出让步，从而达到化解双方矛盾的结果。尽管从表面上看，法院在原、被告双方之间不过起了一个沟通的桥梁作用，是原、被告自愿达成了庭外和解，但法院的这种“沟通”行为在实质上就属于调解，促使双方主体握手言和，达到了化解矛盾的效果。
再者，同是行政争议的解决方式，为什么部分行政复议案件可以适用调解，而行政诉讼就不可以适用呢？这对选择行政诉讼的相对人来说是不公平的。
四、对行政争议解决机制的完善
（一）关于立法的完善
行政诉讼法正面临修改， 建议在立法中明确法院在不违反法律、 不违背公共利益和不侵害他人合法权益的前提下，可以对行政案件进行调解并明确调解的范围。我们不妨将《行政诉讼法》第50条修改为：人民法院审理行政案件，得依当事人申请进行调解；其它可适用民事诉讼法。
（二）行政争议调处机构——行政诉讼的前置程序
以27号文件作为依据，2007年11月全国首家行政争议调处机构在北京海淀区挂牌。这是北京首家政府设立的专门调处行政争议的工作机构。今后“民告官”在去法院之前，可以选择这条新的调解途径。
据了解，该中心由区政府和区法院共同研究确定，由区政府法制办在区法院旁的政府办公楼，设立行政争议调处工作接待室，在起诉人自愿的基础上对行政诉讼案件实施案前调解。由区法制办的工作人员负责接待来到中心寻求行政救济的市民。根据要求，中心的协调工作能当天解决的当天解决，最长不得超过3天，而且不收取任何费用。当事人如果对调处意见不同意，可以随时去法院提起诉讼。
“设立接待室只是试图在起诉人自愿的基础上，在法院立案前对行政争议进行免费调解。”北京市海淀区法制办主任王德道表示。从目前办理的争议案件情况看，调处案件基本覆盖了当前易发生行政争议的领域，如房屋拆迁、劳动权益保障、物业管理、治安管理、交通管理、城市综合管理等。“行政调解是一种解决行政纠纷的非常好的机制，北京市海淀区政府做了很好的探索。”国务院法制办研究中心主任李岳德到行政争议调处现场调研时这样说。海淀区建立专门的行政争议调处机构的开创性工作给我们行政法发展很大的启示。
可能有学者会否定地方政府建立专门调处行政争议机构的合法性，理由是我国的全国人大没有这方面制度的立法。但是笔者认为海淀区的行政争议调处中心是客观存在的事实，并且发挥有效的解决纠纷的功效。
我认为要充分重视调解在行政争议解决中的作用，无论是在立法上还是在司法实践中，都要积极建立与之匹配的机制去确保其作用的发挥。在立法上，修改行政诉讼法是迫在眉睫的事情，只有明确规定一定范围的案件可以适用调解，才能发挥好被誉为“东方经验”的调解的作用的发挥；在实践中，海淀区的行政争议调处中心的建立就是一个很好的例子，值得我们去学习。
作者：北京市百瑞（济南）律师事务所
李安南律师
联系方式：13506405345

中国政府 美国政府


中华人民共和国政府与美利坚合众国政府关于保护知识产权的谅解备忘录


（１９９２年１月１７日）
　　本着双边贸易关系协定的合作精神，并根据有关国际协定的原则，中华人民共和国政府（中国政府）和美利坚合众国政府（美国政府》就以下条款达成相互谅解。

　　第一条　一、中国政府将按照中华人民共和国专利法提供下述水平的保护：
　　（一）专利的客体
　　专利应授予所有化学发明，包括药品和农业化学物质，而不论其是产品还是方法。
　　（二）授予的权利
　　专利授权阻止他人未经专利权人同意，制造、使用或销售专利的客体。方法专利授权阻止他人未经专利权人同意，使用该方法以及使用、销售或进口由该方法直接生产的产品。
　　（三）保护的期限
　　发明专利的保护期限为自专利申请提出之日起二十年。
　　（四）强制许可
　　１．专利权的享有不因发明的地点、技术领域以及产品为进口或当地生产而受歧视。
　　２．在中国法律允许未经权利人的许可而使用专利客体的情况下，包括政府使用或经政府批准的第三方的使用，下列各项规定应予尊重：　　
　　（１）批准这种使用应一事一议；
　　（２）只有当申请使用者在使用前曾按合理的商业条款和条件请求权利人允许其使用，并在合理长的时间内未得到这种允许时，才可允许这种使用。在全国紧急状态或其他非常紧急的情况下，或在为公共目的的非商业性使用的情况下，政府可以放弃这种要求。但是，在处于全国紧急状态中或在其他非常紧急的情况下，应在合理时间内尽快通知权利人；对于为公共目的的非商业性使用，如果在未进行专利检索的情况下，政府或订约人知道，或有明显的理由知道一个有效的专利会被政府或为政府所用，则应立即通知权利人；
　　（３）此种使用的范围和时间应受允许此种使用的目的的约束；
　　（４）此种使用应是非独占的；
　　（５）除与有权享受此种使用的该部分企业或信誉一起，此种使用不可转让；
　　（６）允许任何此种使用应主要为供应中国国内市场；
　　（７）当导致授权这种使用的情况停止存在或可能不再发生时，在考虑对被授权使用人合法利益提供充分保护的前提下，这种使用的授权可被终止。接到提出的请求后，主管机关应有权对这种情况是否继续存在进行审查；
　　（８）在每一种情况中，应根据此种许可的经济价值，向权利人支付充分的报酬；
　　（９）任何有关授权此种使用决定的合法性应受司法审查或其他较高当局的独立审查；
　　（１０）任何有关这种使用的报酬的决定应受司法审查或其他较高当局的独立审查；
　　（１１）当允许此种使用是为补救经司法或行政程序认定的反竞争行为时，前述第２项和第６项规定的条件可不适用。在此情况下，在确定报酬的数额时，可以考虑对反竞争行为进行纠正的需要。当导致这种许可的条件有可能发生时，主管机关有权拒绝终止此种授权使用；
　　（１２）当此种使用是由于某一专利（“第二专利”）在不侵犯另一专利（“第一专利”）的情况下不能被实施而授权时，还应符合下列各项条件：
　　１）与第一专利中的发明相比，第二专利中的发明具有重大经济意义的重要技术进步；
　　２）第一专利权人有权在合理的条件下，取得使用第二专利中的发明的交叉许可证；
　　３）除非与第二专利一起转让，对第一专利的此种经许可的使用不能转让。
　　二、中国政府应向其立法机关提交提供本条第一款规定保护水平的议案，并尽最大努力使修改后的专利法于１９９３年１月１日前通过并实施。
　　三、两国政府重申根据保护工业产权巴黎公约（斯德哥尔摩文本１９６７年）对对方的承诺，并继续承诺按照国民待遇原则为对方的自然人和法人提供专利保护。
　　四、如果美国政府成为某国际公约成员国，该公约要求美国提供自申请日起至少二十年的专利期限，美国将修改其法律履行该义务。

　　第二条　两国政府确认，保护工业产权巴黎公约所确立的专利保护的地域原则和专利独立原则应当得到尊重。　　
　　中国政府同意采取行政措施保护具备下列条件的美国药品、农业化学物质产品的发明：
　　（一）在中国现行法律修改之前不给予独占权保护；
　　（二）自１９８６年１月１日至１９９３年１月１日之间获得禁止他人在美国制造、使用或者销售的独占权；
　　（三）尚未在中国销售。
　　对满足上述条件的产品发明享有美国独占权的权利人，应当向中国主管部门提出要求行政保护的申请，包括提供下述文件：
　　１．美国主管部门颁发的证明该权利人享有该独占权的文件副本；
　　２．美国有关主管部门颁布的准许制造或销售该产品的文件副本；
　　３．该独占权所有人与中国法人（包括外资企业、中外合资或者合作经营企业）签订的在中国制造和／或销售该产品的合同副本。
　　中国有关主管部门将按照公布的有关获得制造、销售许可的中国法律、法规，审查该申请。对这种许可不得附加特殊规定或要求，应及时审查批准。在此之后，中国有关主管部门将向行政保护申请人发给授权制造、销售该产品的行政保护证书。中国有关主管部门将在行政保护期内禁止未获得行政保护证书的人制造或销售该产品。
　　行政保护期为自获得该产品的行政保护证书之日起七年零六个月。
　　上述行政保护自１９９３年１月１日起施行。

　　第三条　一、中国政府将加入保护文学、艺术作品的伯尔尼公约（伯尔尼公约）（１９７１年巴黎文本）。中国政府将于１９９２年４月１日前向立法机关提交加入该公约的议案和尽最大努力使该议案于１９９２年６月３０日前获得通过。该议案通过后，中国政府将向世界知识产权组织提交加入书，于１９９２年１０月１５日前生效。
　　二、中国政府将加入保护唱片制作者防止其唱片被擅自复制的公约（日内瓦公约），并于１９９２年６月３０日前向立法机关提交加入该公约的议案。中国政府将尽最大努力使该议案于１９９３年２月１日前通过。中国政府将提交批准书，该公约将于１９９３年６月１日前生效。
　　三、中国加入伯尔尼公约和日内瓦公约后，上述公约将是中华人民共和国民法通则第一百四十二条所指的国际条约。根据该条规定，如果伯尔尼公约和日内瓦公约与中国国内法律、法规有不同之处，将适用国际公约，但中国在公约允许的情况下声明保留的条款除外。
　　四、就中国著作权法及其实施条例与伯尔尼公约、日内瓦公约和本备忘录的不同之处，中国政府将于１９９２年１０月１日前颁布新条例使之与公约和备忘录一致。这些新条例还将澄清现行条例，特别将解释：适用于所有作品和录音制品的独占性发行权包括通过出租提供复制品以及这一专有权利在复制品首次销售后仍然存在。如果两者之间有不同之处，执行公约和本备忘录的条例优先于适用本国作品的条例。
　　这些新条例除适用于伯尔尼联盟成员国国民创作的作品外，还适用于合同关系、合资企业或外资企业、外国合资企业或合作企业委托情况下创作的作品，在这些情况中伯尔尼联盟成员国国民将是版权所有者或版权所有者之一。
　　中国政府将向立法机关提交修订其著作权法的议案，并在合理的时间内尽最大努力使这一议案通过和实施。
　　五、两国政府将表明伯尔尼公约和日内瓦公约在各自法律中的地位，并在本备忘录签字后三十天内或在加入每个公约后三十天内（以较晚时间为准）将公约的规定通知主管实施著作权法和条例的司法及行政机关。两国政府将颁布和相互提供就与执行公约或本备忘录有关任何法律、法规的管理和解释向行政或司法机关发出的指示的文本，时间不迟于该指示发出后三十天。
　　六、中国政府同意，不迟于伯尔尼公约在中国生效之日，承认并将计算机程序按照伯尔尼公约的文学作品保护，按照公约规定的保护对计算机程序的保护不要求履行手续，并提供五十年的保护期。
　　七、中国加入伯尔尼公约后，所有在伯尔尼联盟成员国起源并未在起源国进入公有领域的作品，将在中国受到保护。
　　（一）对在中国和美国建立双边版权关系之前发生的对美国的原始作品或作品复制本的商业规模的使用，将不追究责任。
　　（二）对在建立双边版权关系之后发生的这种使用，法律和条例的条款将充分适用。法人或自然人在中国和美国建立双边版权关系之前为特定目的而拥有和使用一作品的特定复制本，该法人或自然人可以继续使用该作品的复制本而不承担责任，条件是该复制本不以任何不合理地损害该作品版权所有者合法利益的方式复制和使用。
　　八、上述第七款的原则，包括对责任的限制，应适用于录音制品。
　　九、中国政府将承认本谅解备忘录为中华人民共和国著作权法第二条所指的协议，在此基础上对美国国民在中国加入伯尔尼公约和日内瓦公约前在中国境外发表的作品，包括计算机程序和录音制品，给予保护。此种保护将于本谅解备忘录签字之后六十天开始生效。
　　在本谅解备忘录规定承诺的基础上，美国政府将采取必要措施使中国国民及其作品依据美国著作权法获得受保护的资格，此种受保护的资格将于本谅解备忘录签字之后六十天开始生效。

　　第四条　一、为确保根据保护工业产权巴黎公约第十条之二的规定有效地防止不正当竞争，中国政府将制止他人未经商业秘密所有人同意以违反诚实商业惯例的方式披露、获取或使用其商业秘密，包括第三方在知道或理应知道其获得这种信息的过程中有此种行为的情况下获得、使用或披露商业秘密。
　　二、只要符合保护条件，商业秘密的保护应持续下去。
　　三、中国政府的主管部门将于１９９３年７月１日前向立法机关提交提供本条规定保护水平的议案，并将尽最大努力于１９９４年１月１日前使该议案通过并实施。

　　第五条　两国政府将在各自境内及边境采取有效的办法和救济，以避免或制止对知识产权的侵犯，并遏制进一步的侵犯。在采取这些办法和救济时，两国政府应提供禁止滥用的保障，并应避免为合法贸易制造障碍。

　　第六条　两国政府同意，应一方要求，可就知识产权的保护和实施问题，尤其就本谅解备忘录的义务问题及时磋商。两国政府同意，根据本备忘录进行的首次磋商将包括讨论执行伯尔尼公约和本备忘录的新条例。这些讨论将在起草条例时予以考虑。

　　第七条　美国政府承认中国政府在改进知识产权保护方面取得的进展和中国政府已同意采取的步骤将会进一步改善对知识产权的保护，预期这些承诺将得到充分履行，因此将于本谅解备忘录签字之日终止根据美国贸易法特殊３０１条款发起的调查并取消把中国指定为重点国家。
　　本谅解备忘录于１９９２年１月１７日在华盛顿签订，共两份，分别以中文和英文写成，两种文本具有同等效力。

　　　中华人民共和国政府　　　　　　　　美利坚合众国政府
　　　　　　吴　仪　　　　　　　　　　　　卡拉·希尔斯