内蒙古自治区呼和浩特市人大常委


呼和浩特市市容环境卫生管理条例


【数据库】中国法律法规大典（2004地方库）

【文献号】272

【时效性】有效

【法规名称】呼和浩特市市容环境卫生管理条例(2002年7月3日)

【法规分类】环境治理

【颁布部门】呼和浩特市人民代表大会常务委员会

【颁布日期】2002年7月3日

【实施日期】2002年10月1日

【正 文】



　　　　　 呼和浩特市市容环境卫生管理条例



　　 （２００２年７月３日呼和浩特市第十一届人民代表大会

常务委员会第二十九次会议通过 ２００２年８月２日

内蒙古自治区第九届人民代表大会常务委员会第三十一

次会议批准）

　　　　　　

　　　　　　　　　　　　　 第一章 总则



　　第一条 为了加强市容和环境卫生管理，维护首府城市的文明、整洁、优美，保障市民身心健康，促进社会主义现代化首府城市的建设，根据有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。

　　第二条 本条例适用于本市中心城区、新建城区以及工业园区、经济开发区等城市化地区。

　　第三条 本市市容环境卫生工作实行统一领导、分级管理、多方参与和公众监督相结合的原则。

　　第四条 市市容环境卫生管理部门负责本市市容环境卫生工作并组织实施本条例。

　　区市容环境卫生管理部门和街道办事处、乡、镇人民政府负责本辖区的市容环境卫生监督管理工作。

　　市、区市容环境卫生管理部门的监察机构，按照本条例和其他有关法规的授权，对违反市容环境卫生管理规定的行为实施行政处罚。

　　规划、城建、环保、公安、工商等行政管理部门按照各自职责，配合实施本条例。

　　第五条 市、区人民政府应当将市容环境卫生事业纳入国民经济和社会发展计划。市市容环境卫生管理部门应当组织编制市容环境卫生专业规划，经市规划管理部门综合平衡后纳入城市总体规划。市、区人民政府应当完善市容环境卫生设施，保障市容环境卫生事业建设需要的经费。

　　第六条 任何单位和个人都有维护市容环境卫生的义务，并有权对有损市容环境卫生的行为进行举报、投诉。



　　　　　　　　　　　　第二章 市容管理



　　第七条 本市实行市容环境卫生责任区制度。市容环境卫生责任区的具体范围、责任和要求，由市容环境卫生管理部门按照规定标准划分确定，并书面告知责任人。

　　市容环境卫生责任区是指有关单位和个人所有、使用或者管理的建筑物、构筑物或者其他设施、场所及其一定范围内的区域。

　　第八条 市容环境卫生责任区的责任要求：

　　（一）保持市容整洁，无乱设摊、乱搭建、乱张贴、乱涂写、乱刻画、乱吊挂、乱堆放等行为；

　　（二）保持环境卫生整洁，无暴露垃圾、粪便、污水，无污迹，无渣土，无蚊蝇孳生地等；

　　（三）按照规定设置环境卫生设施，并保持其整洁、完好。

　　第九条 市容环境卫生管理部门应当加强对责任区市容环境卫生的监督管理，并定期组织检查。

　　市容环境卫生责任人对责任区内违反市容环境卫生管理规定的行为，有权予以制止，并可要求市容环境卫生管理部门及其监察机构处理。

　　第十条 建筑物、构筑物和其他设施应当保持整洁、完好、美观，并与周围环境相协调。主要道路两侧和景观区域内的建筑物、构筑物和其他设施的所有者、使用者或者管理者应当定期进行整修、清洗或者粉刷。

　　违反前款规定的，责令限期改正；拒不改正的，代为整修、清洗或者粉刷，所需费用由责任人承担。

　　第十一条 禁止有碍市容的下列行为：

　　（一）道路两侧建筑物、构筑物门前、窗外、阳台、屋顶堆放、吊挂不符合市容市貌标准物品的；

　　（二）炉口、烟囱、排污口向街面和居民住宅区排污的；

　　（三）铁路沿线两侧建搭房屋、棚亭（围墙）、围垦、设置牌匾、收购点和倾倒垃圾的；

　　（四）占用建筑物退缩地带、城市绿地、文化体育用地、旅游风景名胜地的；

　　（五）其他妨碍市容市貌的行为。

　　违反前款规定，有上列行为之一的，责令限期改正；拒不改正的，处５０元以上５００元以下的罚款。

　　第十二条 设置画廊、报栏、交通标志、候车亭、垃圾箱等设施，应当整洁、美观、安全牢固，不得有碍市容观瞻。设置单位必须定期维修、更新，保护其整洁完好。

　　户外悬挂的国旗，应当符合国旗悬挂规定，破损、污损、褪色或者不合规格的国旗不得升挂。

　　违反本条第一款规定的，责令限期更新，拒不更新的强制拆除。违反本条第二款规定的责令限期更换。

　　第十三条 未经批准不得在电杆、树木、居民住宅和其他公共设施上涂写、刻画和张贴、悬挂各种广告、宣传品。

　　未经市容环境卫生管理部门批准，不得在道路、广场等公共区域随意散发广告和传单。

　　违反本条规定的，予以警告，责令限期改正，可以并处２００元以上２０００元以下的罚款。

　　第十四条 本市主要道路两侧和景观区域内的建筑物、构筑物和其他设施，应当按照规划要求设置景观灯光设施。

　　景观灯光设施应当保持完好，并按照市容环境卫生管理部门规定的时间启闭。

　　违反本条规定的，责令限期改正；拒不改正的，处２００元以上１０００元以下的罚款。

　　第十五条 道路两侧新建的建筑物临街一侧，应当按照道路街景规划的要求选用透景、半透景的围墙、栅栏或者绿篱、花坛（池）、草坪等作为分界。

　　道路两侧建筑物临街一侧的现有围墙不符合前款要求的，应当按照道路街景规划要求或者有关规定予以改建。

　　透景围墙内外应当保持环境整洁、美观。

　　违反本条规定的，责令限期改建；拒不改建的，可以强制拆除。

　　第十六条 禁止主要道路两侧和景观区域的居民住宅破墙开店；其他建筑物和其他地域的居民住宅未经城市规划部门批准，不得改变建筑物立面结构；未经批准已经破墙开店的，必须恢复原状；建筑物进行门面装修，应当符合城市容貌标准。

　　违反前款规定的，责令限期改正；拒不改正的，处２０００元以上１万元以下的罚款。

　　第十七条 禁止占用道路、桥梁、人行天桥、地下通道、广场及其他公共场所设摊经营和堆放物品。

　　道路两侧和广场周围建筑物、构筑物内的经营者不得超出门窗和外墙设摊经营、堆放物品。

　　违反本条规定的，暂扣当事人经营、堆放的物品和与违法行为有关的工具，可以并处１００元以上１０００元以下的罚款。

　　第十八条 机关、团体、学校、部队、企事业单位及个体工商户，应当负责责任区的卫生、

绿化、美化和管理，并承担扫雪铲冰任务。

　　违反本条规定的，责令改正，可以并处１０００元以下的罚款。

　　第十九条 城市户外广告应当按照批准的位置、形式、规格、色调、材料和时限设置。

　　设置户外广告应当整洁、美观、安全、牢固，不得有碍市容观瞻。设置单位必须定期维修、更新，保持其整洁完好。

　　违反本条规定的，责令限期改正；拒不改正的，强制拆除，可以并处５００元以 上２０００元以下的罚款。

　　第二十条 在户外广告发布期满后一个月内不发布新广告的，应当按照市容环境卫生管理部门的要求做公益性宣传或拆除。

　　无主户外广告设施，由市容环境卫生管理部门安排利用或拆除。

　　违反本条第一款规定，处５００元以上１０００元以下的罚款。

　　第二十一条 本市行驶的机动车应当保持容貌整洁。利用机动车张贴、设置广告或者宣传品的，应当保持整洁、完好，出现陈旧、污损的，应当及时清洗、更换。

　　非机动车应当按照规定的地点停放，不得乱停乱放。

　　违反本条第一款规定的，责令改正，可以并处１００元以上５００元以下的罚款；违反本条第二款规定的处１０元以下的罚款。

　　第二十二条 任何单位或者个人的建设工程项目，必须取得《建设用地许可证》、《建设工

程规划许可证》。并且按照《建设工程规划许可证》批准的项目内容进行建设。

　　任何单位和个人不得擅自在道路两侧搭建建筑物或者其他设施。因建筑需要搭建的临时性建筑物或其他设施，必须经市容环境卫生管理部门批准，使用期满立即拆除，并清理现场。

　　经规划部门批准的临时建筑的使用期已满，或者虽然期限未满但由于国家调整用地，要求其退出用地的，应当按期退出。

　　违反本条规定的，责令限期拆除；拒不拆除的强制拆除。

　　第二十三条 城市规划确定的城市道路、广场、公园、绿地、停车场、集贸市场等场所设施，任何单位或者个人不得擅自改变用途。

　　违反前款规定的，责令限期恢复原状或者采取其他补救措施，并处１０００元以上５０００元以下的罚款。

　　第二十四条 禁止下列损害城市园林绿化及设施的行为：

　　（一）在树干上倚靠重物，利用树木搭建建筑物、牵绳挂物，钉、刻、削树木的；

　　（二）随意攀树折枝、采摘花果、剪采枝条的；

　　（三）在绿地内摆摊设点、停放车辆，倾倒垃圾污水、堆放废弃物或者有踢足球、打羽毛球等行为的；

　　（四）损毁园林建筑和设施的；

　　（五）未经园林管理部门批准，砍伐、移植树木或者破坏绿地的；

　　（六）其他损坏园林绿化及设施的行为。

　　违反本条第一、二、三、四、六项规定的，处５０元以上５００元以下的罚款，造成损失的承担赔偿责任；违反本条第五项规定的，责令赔偿损失，并处赔偿费２倍以下的罚款。

　　第二十五条 临时占用城市绿地，必须经园林管理部门批准，并报市容环境卫生管理部门备案。

　　施工单位对施工现场的绿地及周围树木、花草、园林绿化设施应当采取有效措施保护，不得毁坏。

　　违反本条规定的，责令改正，并处５００元以上３０００元以下的罚款；造成损失的，赔偿损失。

　　第二十六条 新区建设、旧区改造、单位建设以及居民住宅小区建设应当按照批准的规划要求，配套建设绿地和绿化设施。

　　违反前款规定的，责令其补建或者代建，代建费由责任人承担，可以并处代建费５０％以下的罚款。

　　第二十七条 城市道路及各类管线、检查井、箱盖和其他公用设施，应当符合城市道路养护规定。缺损时，经营管理单位应当及时补缺或者修复。修建、疏通供排水设施产生的垃圾应当日清理。

　　违反前款规定的，责令限期补缺修复、清运，可以并处１０００元以下的罚款。

　　第二十八条 未经批准在城市道路、广场、桥涵等范围内，禁止下列行为：

　　（一）挖掘道路、桥涵、广场、人防工程的；

　　（二）占用道路期满或挖掘道路后不及时修复、清理现场的；

　　（三）超面积、超期限占用市政设施或者挖掘道路的；

　　（四）施工现场不设置明显标志和安全防护设施的；

　　（五）行驶履带车、铁轮车及超重车辆的；

　　（六）焚烧杂物、晾晒、碾打农作物、拌合混凝土的；

　　（七）挪动井盖及其它市政设施的；

　　（八）其他损害、侵占、污损道路、桥涵、广场设施的行为。

　　违反前款规定的，责令限期改正，可以并处１０００元以下的罚款；造成损失的赔偿损失。

　　第二十九条 市区内商业经营活动，禁止对外使用音响设备；广场、公园等公共场所组织娱乐、集会等活动，未经批准不得使用大音量音响器材或者其他产生噪音的设备。

　　违反前款规定的，责令立即改正；拒不改正的，暂扣其音响设备，可以并处５００元以下的罚款。

　　第三十条 市区内的建筑、装饰施工场地，使用钻桩机、推土机、挖掘机、电锯等产生噪音的设备，其作业时间限制在上午７时到１２时，下午１４时到２２时，但抢修、抢险等必须连续作业的除外。

　　违反前款规定的，责令立即改正；拒不改正的，暂扣其作业工具，可以并处１０００元以上３０００元以下的罚款。



　　　　　　　　　　　 第三章 环境卫生管理



　　第三十一条 任何单位和个人都应当维护公共环境卫生，禁止下列影响环境卫生的行为：

　　（一）随地吐痰、便溺的；

　　（二）乱扔果皮、纸屑、烟蒂、口香糖的；

　　（三）乱扔塑料袋、一次性餐具、饮料罐的；

　　（四）乱丢废电池等特殊废弃物的；

　　（五）乱倒垃圾、污水、粪便，乱扔动物尸体的；

　　（六）在露天场所和垃圾收集容器内焚烧树叶、垃圾的；

　　（七）有损环境卫生的其他行为。

　　违反前款规定的，责令改正；拒不改正的，对个人处１０元以下的罚款，对单位处５０元以上５００元以下的罚款。

　　第三十二条 居民应当自觉维护居住区的整洁，按照规定将生活垃圾装袋放到指定地点，将粪便倒入公共厕所。居民产生的装修垃圾，应当在指定的地点堆放，并承担清运费用。

　　违反前款规定的，责令限期改正；拒不改正的，处１００元以下的罚款；对卫生责任区的责任人处５００元以上２０００元以下的罚款。

　　第三十三条 集市贸易市场的管理单位应当保持场内和周围环境整洁，按照垃圾日产生量设置垃圾收集容器，并做到垃圾日产日清。

　　集市贸易市场内的摊贩应当自备垃圾收集容器，并保持摊位和经营场地周围的整洁，将垃圾装袋放到指定地点。

　　违反本条第一款规定，责令改正；拒不改正的，处１０００元以下的罚款；违反本条第二款规定的，处５０元以下的罚款。

　　第三十四条 公共绿地应当保持整洁、美观，养护单位应当及时清除绿地内的垃圾杂物。在道路两侧栽培、修剪树木或者花卉等作业所产生的枝叶、泥土，作业单位应当及时清除。

　　违反前款规定的，责令改正，可以并处１００元以上１０００元以下的罚款。

　　第三十五条 施工单位应当在建设工地设置符合规定要求的封闭式围挡、临时厕所和生活垃圾收集容器，并保持整洁、完好，建设工地车辆出入口应当硬化。

　　施工单位不得擅自在建设工地围挡外堆放建筑垃圾和建筑材料，不得向建设工地外排放污水、散落粉尘。施工中产生的各类垃圾应当堆放在固定地点，并及时清运。

　　建设工程竣工后，施工单位应当及时拆除施工临时设施，平整建设工地，清除建筑垃圾及其他废弃物。

　　违反本条规定的，责令改正，拒不改正的，处１０００元以上５０００元以下的罚款。

　　第三十六条 从事车辆清洗、修理，以及废品收购和废弃物接纳作业的，应当保持经营场所周围环境卫生整洁，采取措施防止污水外流或者废弃物向外散落。

　　违反前款规定的，责令改正，并处１００元以上１０００元以下的罚款。

　　第三十七条 举办节庆、文化、体育等活动，经批准临时占用道路及其他公共场所的，应当保持周围环境卫生整洁，及时清除临时设置的设施和产生的废弃物。

　　违反前款规定的，责令改正，并处３００元以上１０００元以下的罚款。

　　第三十八条 禁止在市区饲养猪、羊、牛、兔、鸡、鸭、鹅等畜禽和食用鸽。

　　居民在市区饲养宠物不得影响环境卫生，对宠物在道路和其他公共场所产生的粪便应当即时自行清除。

　　违反本条第一款规定的，责令限期处理；拒不处理的，予以没收。违反本条第二款规定的，责令改正；拒不改正的，处５０元以下的罚款。

　　第三十九条 经营餐饮业、美容美发等产生污水的场所必须具备上水、下水、及其他卫生设施。禁止向门前、街道倾倒污水。

　　违反前款规定的，责令限期整改达到要求，拒不改正的责令停业。

　　第四十条 市区内所有餐饮业、食品业及其他商业经营者，应当逐步使用可降解材料制作的包装盒、袋，并按标准设置垃圾收集容器，委托有关作业单位处置垃圾。

　　从二○○四年元月一日起禁止销售、使用不可降解材料制作的包装盒、袋。

　　违反本条第二款规定的，由市容或者环保管理部门没收包装盒、袋，并处１０００元以上５０００元以下罚款。

　　第四十一条 市区内禁止经营露天烧烤摊点。

　　市区内住宅楼、商住混合楼禁止经营餐饮业；已经经营的餐饮业，由工商行政管理部门和市容环境卫生管理部门限期改变其经营范围。

　　违反本条第一款规定，没收其经营工具，并处５０元以上３００元以下的罚款；违反本条第二款规定，在限期内不改变经营范围的，由市容环境卫生管理部门责令其停业，并处３０００元以上２万元以下罚款。

　　第四十二条 居民产生的生活垃圾和未接入污水处理系统的粪便，由市容环境卫生管理部门统一组织有偿收集、运输。

　　单位产生的废弃物，由单位负责收集、运输或者委托市容环境卫生作业服务单位有偿收集、运输。

　　废弃物的集中处置，由市容环境卫生管理部门统一组织实施。

　　第四十三条 生活垃圾必须实行袋装化。逐步实行生活垃圾的分类投放、收集、运输和处置。

　　生活垃圾分类投放、收集的标准和方法，由市市容环境卫生管理部门制定并予以公告。

　　居民违反本条第一款规定，不实行生活垃圾袋装的，责令限期改正，可以并处５０元以下罚款。

　　第四十四条 生活垃圾应当由批准设立的垃圾处理场（厂）或者处理设施处置。处置生活垃圾，应当遵守城市环境卫生质量标准和有关规范。

　　违反前款规定，随意处置生活垃圾的，责令立即改正；拒不改正的，可以暂扣其运输工具，并处５００元以上３０００元以下的罚款。

　　第四十五条 市容环境卫生管理部门应当按照方便居民的原则，规定生活垃圾和粪便投放、倾倒的时间、地点和方式。

　　化粪池和储粪池应当定期检测。粪便外溢时，市容环境卫生管理部门应当组织有关部门及时清除、疏通。

　　第四十六条 市容环境卫生管理部门负责对全市的建筑垃圾、工程渣土等收集、运输、处置实行统一管理，办理有关手续。禁止任何单位和个人擅自倾倒、堆放或者处置建筑垃圾和工程渣土等。

　　违反前款规定未办手续的，责令补办手续，可以并处５００元以下的罚款；擅自 倾倒、堆放或者处置建筑垃圾和工程渣土的，责令立即清除，可以并处每吨１００元以下的罚款。

　　第四十七条 经营城市垃圾和粪便的收集、清运、处置等环境卫生的作业服务企业和从事车辆清洗的单位和个人，必须取得市容环境卫生管理部门核发的资质证书，方可从业。

　　第四十八条 市容环境卫生作业服务项目，应当由有关管理部门或者单位通过招标的方式确定作业服务企业。

　　作业服务企业承接的作业服务项目不得转包。违反规定转让的，发包的部门或者单位可以终止其承包合同。

　　第四十九条 从事市容环境卫生作业服务，应当遵循市容环境卫生作业服务规范，达到城市容貌标准和城市环境卫生质量标准，做到文明、清洁、卫生、及时。

　　道路和公共场所的清扫、保洁，应当在规定的时间进行，减少对道路交通和市民休息的影响，减少对环境的污染。

　　市容环境卫生作业服务规范由市市容环境卫生管理部门制定。

　　违反本条第一、二款规定的，责令改正，可以并处５００元以下的罚款。



　　　　　　　　　　第四章 环境卫生设施建设与管理



　　第五十条 市容环境卫生管理部门应当根据国家环境卫生设施设置标准和本市市容环境卫生专业规划，编制垃圾转运站、垃圾粪便处理厂（场）、公共厕所、环境卫生工作场所、车辆等环境卫生设施的建设专项规划和实施计划。

　　市容环境卫生管理部门，应当根据前款规定加快公共厕所及其他环境卫生设施的建设，以保证城市居民生活的需要。

　　第五十一条 编制新区开发、旧区改造等地区性综合开发建设规划方案，应当包含设置环境卫生设施的内容，并征得市容环境卫生管理部门的同意。

　　从事地区性综合开发建设的，应当按照环境卫生设施设置规定和设置标准配套建设环境卫生设施。

　　违反本条二款规定的，责令其补建，并处环境卫生设施建设费１倍以下的罚款。

　　第五十二条 机场、车站等交通集散地和大型商场、文化体育设施、旅游景点及其他人流集散场所，应当按照环境卫生设施设置规定和设置标准，配套建设公共厕所和其他环境卫生设施，并设置垃圾收集容器。

　　违反前款规定的，责令其补建；并对未设置垃圾收集容器的，处５０元以上５００元以下的罚款；对未配套建设公共厕所和其他环境卫生设施的，处建设费用１倍以下的罚款。

　　第五十三条 建设项目配套的公共厕所及其他环境卫生设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。

　　配套建设的公共厕所及其他环境卫生设施竣工验收合格后，方可投入使用。市容环境卫生管理部门应当参加验收。

　　第五十四条 禁止任何单位和个人占用、拆除、迁移、改建、封闭公共厕所及其他环境卫生设施。因建设等特殊原因确需拆除、迁移、改建、封闭公共厕所及其他环境卫生设施的，必须经市容环境卫生管理部门批准；拆除、封闭的公共厕所及其他环境卫生设施，必须按现行卫生标准补建。

　　规划确定的环境卫生设施用地，不得擅自挪作他用。

　　违反本条规定的，责令限期补建；拒不补建的，由市容环境卫生部门代建，其代建费用由责任人承担，可以并处建设费１倍以下的罚款。

　　第五十五条 本条例规定强制拆除建筑物、构筑物及其他设施所需要的费用，由违法行为人承担。



　　　　　　　　　　　　 第五章 其他规定



　　第五十六条 市容环境卫生管理部门及其监察机构应当建立市容环境卫生投诉受理制度并公布投诉电话。

　　市容环境卫生管理部门及其监察机构应当自受理投诉之日起１５日内将处理意见答复投诉

人。

　　第五十七条 本条例规定由市容环境卫生管理部门行使行政处罚权的，其他部门不得再行使。



　　第五十八条 市容环境卫生管理部门、市容环境卫生监察机构及其管理人员应当依法履行监督管理职责。

　　第五十九条 按照本条例规定，市容环境卫生管理部门应当提供环境卫生设施和服务；未提供环境卫生设施和服务的，市容环境卫生管理部门及其监察机构不得对行为人实施处罚。

　　第六十条 行政执法人员有下列行为之一的，根据情节轻重给予批评教育或者给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任；造成经济损失的，赔偿经济损失：

　　（一）未出示证件、未按规定着装执法的；

　　（二）未使用规定的行政执法法律文书和罚没专用收据的；

　　（三）粗暴执法致使公民、法人和其他组织及公共利益受到损害的；

　　（四）打骂、侮辱当事人的；

　　（五）未实行罚缴分离制度的；

　　（六）侵占或者私分暂扣、没收的物品的；

　　（七）滥用职权、徇私枉法，随意处罚当事人的；

　　（八）玩忽职守、以权谋私、贪污受贿的；

　　（九）应当受理的投诉事项不予受理或者应当查处的违法行为不予查处的；

　　（十）其他违法行为。

　　第六十一条 侮辱、殴打市容环境卫生管理人员或者拒绝、阻挠其执行职务，违反《中华人民共和国治安管理处罚条例》的，由公安部门予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第六十二条 当事人对市容环境卫生管理部门及其监察组织和其他行政管理部门的处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼，当事人逾期不申请复议，也不提起诉讼，又不履行处罚决定的，作出处罚决定的部门可以申请人民法院强制执行。



　　　　　　　　　　　　第六章 附则



　　第六十三条 市、区市容环境卫生管理部门和街道办事处、乡、镇人民政府的具体管辖范围和职责由市人民政府确定。

第六十四条 本条例自２００２年１０月１日起施行。１９９０年１０月２５日呼和浩特市人民代表大会常务委员会公布施行的《呼和浩特市城镇公共卫生管理办法》同时废止。



内蒙古自治区人民代表大会常务委员会关于批准

《呼和浩特市市容环境卫生管理条例》的决议



（２００２年８月２日内蒙古自治区第九届

人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过）



　　内蒙古自治区第九届人民代表大会常务委员会第三十一次会议决定，批准呼和浩特市人民代表大会常务委员会报请批准的《呼和浩特市市容环境卫生管理条例》，由呼和浩特市人民代表大会常务委员会公布施行。




关于我国著作权集体管理机构的现状及其思考
刘??br> （上海大学法学院，上海，201701）

近来，关于著作权使用费的纠纷层出不穷，人们直接的想法是应亟待提高整个社会的著作权意识。当然，这点固然非常重要，但我们必须承认制度的构建和完善更为基础。其中著作权集体管理组织更应被重视起来，国外几百年的经验已经表面这样一个机构存在和运作对于联系著作权人和使用者有着重要的意义。
我国新修正的著作权法第八条规定：“著作权人和与著作权有关的权利人可以授权著作权集体管理组织行使著作权或者与著作权有关的权利。著作权集体管理组织被授权后，可以以自己的名义为著作权人和与著作权有关的权利人主张权利，并可以作为当事人进行涉及著作权或者与著作权有关的权利的诉讼、仲裁活动。”同时第二款规定：“著作权集体管理组织是非营利性组织，其设立方式、权利义务、著作权许可使用费的收取和分配，以及对其监督和管理等由国务院另行规定。”这是我国建立著作权管理组织唯一的法律依据。法律虽然授权国务院作进一步的规定，但至今尚未出台。因此，在具体的集体管理组织构建及运作过程中没有具体的规则作为依据,在一定程度上影响了著作权集体管理组织的发展。

一、我国著作权集体管理组织的现状及分析
我国著作权集体管理机构已经在实际的集体管理体制上对音乐作品和非音乐作品进行了分类管理，音乐作品由中国音乐著作权协会管理，非音乐作品由中国版权保护中心进行管理。笔者认为这样的现状也许会出现管理分散，但考虑到音乐作品的特殊性以及中国音乐著作权协会若干年成熟的运作，所以这种模式可以维持。
中国音乐著作权协会成立于1992年12月17日，是由国家版权局和中国音乐家协会共同发起成立的目前中国大陆唯一的音乐著作权集体管理组织，是专门维护作曲者、作词者和其他音乐著作权人合法权益的非营利性机构。协会实行会员制，凡具有中国国籍的音乐著作权人，包括作曲者、作词者、音乐改编者、音乐作者的继承人都可以加入协会。特别需要说明的是，音乐出版者和录音者也可以加入协会，但在这种情况下，它不是作为出版者和录音者，而是作为音乐著作权人参加协会（比如，通过音乐作者转让或通过开发音乐作品而享有音乐著作权）。前段时间北京市第一中级人们法院对卡拉OK歌厅中播放MTV作品支付著作权使用费做出支持判决。的确，歌厅以营利为目的使用他人作品理应付费，这符合我国的著作权法的相关规定。但问题是，他们如何付费？通过什么样的渠道付费？额度是多少？这些问题都得不到答案。可以说，制度的缺失在很大程度上加重了这种情况的存在。此外，此案中原告及歌厅的付费对象是某唱片公司，实际上此判决保护的是邻接权人的权利。但到目前为止，我国尚未有邻接权人集体管理组织，虽然中国音像协会有建立此类组织的意向，毕竟他们在出版者领域有一定的优势，但在实际操作上仍存在很多困难。例如，（1）对作品使用人的收费额度难以确定。邻接权人录制出版作品的成本远高于作者，这势必导致其收费也会相应提高，面对现有的社会状况，具体操作情况令人担忧。（2）收取使用人的使用费后，如何与作品作者分配，分配比例如何?（3）网络环境对出版业的冲击，以及缺乏相应规范，使得邻接权的集体管理困难重重。
对于非音乐作品的著作权集体管理我国一直不太完善。1998年经国家编委批准，由国家新闻出版署和国家版权局成立了中国版权保护中心，其下设中国文字作品著作权协会和美术、摄影作品著作权集体管理机构分别对文字作品和美术摄影作品进行集体管理。但遗憾的是这两个机构至今尚未正式运作。还有另外两个组织与此相关，即中国作家协会和中国版权协会。但中国作家协会的权保中心主要的职责是调解会员间的纠纷，中国版权协会的工作大部分集中在作者的权利保护上，而并非针对出版者。也就是说，实际上现在针对非音乐作品尚无集体管理组织在进行具体工作。
由于我国的著作权集体管理组织刚刚起步，要在短时间内完善体系不是轻而易举的事情。国际上运作较为成功的集体管理机构也花费了五六年的时间，在大多数情况下，需要几十年的努力才能确立著作权协会的地位。著作权管理协会中途夭折的事情也发生过。集体管理的起步难是国际著作权专家所公认的[1]。在我们国家集体管理组织的建立还有其特殊性，不仅存在其本身建立固有的困难，还存在着大环境的影响。具体来说：（1）法律环境和法律意识尚待提高。著作权是项私权，其是从西方社会出现并发展起来的，有着良好的社会基础，人们对这项权利也给予认同。而从我国传统来看，人们普遍缺乏著作权的意识，不承认文学、艺术和科学作品可以成为商品。同时，使用者在缺乏权利观念的社会里也容易认为智力作品同一般产品一样，购买之后就可以任意支配，或认为一次付酬后，取得了完全的使用权。在这种状况下，从西方移至过来的著作权制度如何在我国的大环境中得到应用和发展就需要更多时间，著作权集体管理组织亦是如此。（2）法律体系尚待完善。我国的著作权制度从无到有也是近十几年的事情，著作权方面的立法体系更需要完善。正如前文所言，针对集体管理组织的立法至今为止只有《著作权法》第八条原则性的规定，且缺乏可操作性。此外，从现实情况来看，我国著作权集体管理组织的模式带有浓厚的官方色彩，在缺乏相应规范的情况下，集体管理机构很难快速建立起来。（3）集体管理机构起点的特殊性。从国外的情况来看，著作权集体管理组织的建立要么是权利人自发组织，要么是国家按照法律新设建立。而我国则不同，它是由国家机构（一般来说是版权局）和原有的相关协会共同组建。这种从行政模式向市场模式转变、管理模式向服务模式转变都需要一定的时间，著作权集体管理组织的建立和完善也就不可能一蹴而就。

二、设想及建议
面对国外集体管理机构的经验，我们应取其精华，去其糟粕，将成熟的制度引入到国内，取它山之石，以尽早形成和完善具有中国特色的著作权集体管理制度。笔者试从以下几个方面做一尝试：
（一）加强相关宣传，唤醒权利意识
著作权集体管理组织的建立及工作开展的顺利程度和人们的版权意识有很大关系。著作权这种私权源于西方，引进到我国后，与原有文化不相适应。人们很不习惯用权利的观念来处世生活，因此加强宣传显得非常有必要。
第一，作品权利人利用集体组织行使权利意识淡薄。例如，中国音乐著作权协会协会有会员2500余名，笔者疑惑的是，难道中国只有2500名作词作曲者？更别说其中还包括有机构。此外，协会管理的音乐作品逾1400万首，其中只有大约20万首为国内作品，国内的作品权利人对于加入集体管理组织来管理自己的权利尚未认识。在现实生活中，大部分的作品权利人都是由自己与录音、出版单位或版权代理机构联系来实现自己权利，虽然这种方式可以让权利人没有折扣地获取收入，但也必须看到其不利之处：（1）作者将部分精力花费在作品的传播、盗版打击、诉讼纠纷等复杂的社会关系网上，严重影响了其新的作品创作；（2）作者个体势单力孤，在与录音、出版者及代理机构交往过程中处于不利地位，无法保障其权益；（3）由于作者授权渠道单一，众多使用者没有合理和畅通的方式使用其作品，也会影响到其作品的传播。
第二，作品使用者使用作品付费的意识淡薄，集体管理组织收费难，只有通过典型诉讼来促使作品使用人缴费。这导致了音乐的传播受到了影响，不利于权利人权利的实现，也容易引起权利的对抗。所有这些都需要加强宣传来唤醒人们的权利意识，缓解权利人和作品使用人的紧张关系。
（二）尽快完善著作权集体管理机构的立法
现在相当多的学者都在呼吁国务院应尽快完善这方面的立法，因为没有具体的操作规范很多管理活动无法开展。重要的是我国没有集体管理方面的历史经验，则更需要立法者给予前瞻式的指导，规范机构的建立，有利于其今后的发展。比如，文字作品和美术作品的集体管理机构至今仍未批复下来，这使得这部分作品的集体管理处于空白，很不利于权利人的权利的行使和保护。当一方面我们在呼吁作者加入到集体组织中去，另一方面规范集体管理机构的立法却又迟迟不见踪影的时候，具体工作开展的困难可想而知。
那么，立法中应做哪些规范呢？笔者认为：（1）针对现实的情况，立法应规定集体管理组织为官方机构。其实国际上对我国著作权集体管理机构的承认不在于官办或民办，而在于机构是否为作者服务。而立法中规定为官方机构只是考虑我国的集体管理机构刚刚起步，需要政府的扶持，运作起来会更加有效。（2）将音乐作品和非音乐作品分为两个机构进行垄断管理。音乐作品仍然由中国音乐著作权协会管理，因其十年来的管理卓有成效，非常有效地保护了音乐著作权人的利益，其管理也自成体系。对于非音乐作品由中国版权保护中心负责，针对不同类型作品可以在中心以下设各部门进行管理。这样可以照顾到单独协会与分立协会管理不同类型作品的优缺点，而且今后出现新的作品类型或者使用方式都可以方便扩充而不会影响机构的稳定性。除上述机构之外不应该再有其他组织进行集体管理，否则在机构起步阶段会引起混乱。当然，当时机成熟了，结合社会、经济状况可以考虑允许多家机构并存。（3）加入集体管理组织收取报酬阶段的规范。集体管理组织的大量工作也是最困难的工作就集中在此。一些集体管理比较成熟的国家，比如阿根廷，就有针对这个阶段而特别制定的立法（阿根廷1969年5146号及1973年461号法令规定，阿根廷作者作曲者协会和阿根廷作者总会分别获准进款、出纳、柜台及其他可包含进来的票据、数据进行监督，以确定使用费数额[2]）(4) 在关注作者权利的同时必须也要规范对于邻接权人的集体管理。笔者建议将作者与邻接权人的集体管理纳入到一个机构中，从而方便收费，同时可以避免作品使用者向不同机构多次缴费，引起不必要的误解。（5）将法定许可职能划入集体管理机构。现在的法定许可是由版权局负责，但在许可和报酬分配方面都存在问题。比如许可作品和分配报酬时找不到权利人等。而将这部分职权划入集体管理机构后，这部分问题可以得到解决。现在音乐著作权协会就有部分这样的职权，因为它们采用会员制，许可和报酬分配可以有的放矢。笔者认为，非音乐作品也可以采用类似做法。（6）从立法上完善集体管理组织的会员服务职能，规定集体管理组织可以按收酬的一定比例建立文化基金用于促进文化发展以及权利人作品的宣传。此外，也可以吸取其它国家的经验，增加集体管理组织的社会保障职能，使作者获得稳定的收入。（7）立法中应该规范对集体管理组织的监督。比如机构运作费用额度（预算）的确定、分配的监督及年终审计。对于运作费用额度（预算）的确定笔者认为可以由集体机构内部的会员大会或委员会来确定。至于年终审计，有些学者认为由版权管理机构负责[3]，但笔者认为，版权管理机构和著作权集体管理机构关系密切，由其审计有失公允。因此对于年终的帐务审计应该由国家审计部门或者由会员大会委托社会审计机构进行为宜。
总之，建立和完善著作权集体管理组织的道路非常曲折，这需要花费相当长的时间去改变人们旧的意识。但著作权集体管理组织的前途非常光明，因为它有利于权利人权利的保护，更重要的是它有利于文化的传播。