民政部


民政部办公厅关于印发《七县（市）民政部门开展农村救灾合作保险试点工作座谈纪要》的通知
民政部


各省、自治区、直辖市民政厅（局）：
为了探索农村救灾改革的新路子，部里决定今年在江苏省扬中县等七个县（市）进行农村救灾合作保险的试点工作。甘肃、宁夏、青海、新疆、贵州五个实行救灾经费包干的省（区），应各选择一个中等经济水平以上的县进行试点。各地要加强对试点工作的指导，抓好落实。现将《七
县（市）民政部门开展农村救灾合作保险试点工作座谈纪要》印发给你们，供研究参考。

附：七县（市）民政部门开展农村救灾合作保险试点工作座谈纪要
（1987年2月）
为了适应农村经济体制改革发展的要求，探索农村救灾改革的新路子，根据部领导的指示精神，自去年十一月以来，农救司在事先通气、自愿报名和逐级推荐的基础上，先后邀请了七个被确定为由民政部门开展农村救灾合作保险的试点单位，进行座谈商讨。按照不同层次的试点要求，
农村人均纯收入达五百元以上的有黑龙江省牡丹江市、江苏省扬中县、浙江省余杭县、安徽省当涂县，人均纯收入在三百元以上的有湖南省临澧县、福建省沙县，人均纯收入在二百元左右的有河北省围场县。七县（市)民政部门对进行农村救灾合作保险试点工作态度积极，热情高， 并得到
当地党政领导的重视和支持。通过座谈，大家交换了意见，统一了思想认识。现纪要如下：
（一）
大家认为，要继续解决认识问题，积极宣传民政部门进行救灾合作保险的可行性和必要性，有针对性地宣传以下三个观点：
一是正确理解社会保险与商业保险的根本区别。商业保险，属于金融性质，其目的在于促进社会生产、经济的稳定和繁荣，保证个人财富占有的可靠性，同时为国家提供财政收入。社会保险，属于互助合作和自我保障性质，不仅不赚钱，可能还赔钱，其目的在于保证人们生活安定，简
单再生产得以维持，促进安定团结。由于社会保险和商业保险的性质、任务不同，根据国务院保险条例和今年中央五号文件有关规定的精神，民政部门从本身的业务出发，开展农村救灾合作保险是合法的，可行的。
二是民政部门开展农村社会保险。是发展农村社会保障事业和改革救灾、救济、五保工作的需要。“七五”计划已经明确，农村社会保险属于农村社会保障的重要组成部分。民政部门主管的救灾、救济、双扶、五保工作，都属于社会保障事业。随着农村经济体制改革的深入，改革原有
的救灾办法，走社会保险的路子已是势在必行。这样，既能不断增强救灾工作的科学性，又能把个人、集体、国家的力量紧密结合起来，逐步形成一种循环式的自我保障，促进农村社会保障制度的建立。
三是救灾合作保险是农村社会保险的重要组成部分。我国灾害频繁，救灾任务很重，开展救灾合作保险的目的在于逐步改变单靠国家拿钱救济的传统作法为个人投保、集体和国家辅助理赔的作法，从而形成以自我保障为主的救灾制度，更好地帮助群众解决灾害带来的生产、生活困难，
增强抵抗灾害的能力。民政部门主管救灾工作，抓救灾合作保险，是民政部门的职责也是改革救灾工作的当务之急，是农村形势发展的客观需要。
（二）
大家提出，制定救灾合作保险试点方案必须掌握四个基本原则。
1．救灾合作保险的保障水准，应以维持灾后群众基本生活和进行简单再生产的需要为限。采取低保额、低收费、低赔付的办法，以县为单位，制定切合实际的收费和赔付标准，严格执行。
2．根据救灾内容的需要确定承保项目，当前要以开展住房和农作物保险为主，有条件的地方可以搞少量的牲畜、医疗保险。总之，要先易后难，量力而行，循序渐进。
3．要坚持赔偿与群众生活、生产基本需要紧密挂钩，收费与群众承受能力紧密挂钩，赔偿总额与收费总额紧密挂钩，从而使收与赔之间、需要与可能之间的差距尽量缩小，做到收费合理，赔偿得当，既能解决群众的实际困难，又能适应投保与赔付双方的承受能力，避免收费太多交不
起和保额过大赔不起的问题发生。
4．大家认为，各县应以前五年左右（指从一个重灾年到另一个重灾年的周期）各年灾情的实际损失率为依据进行周密测算，以此确定每项承保的赔偿和收费标准，使在周期内各年收费额的总和与赔付额的总和达到：在富裕地区收略大于赔，在中等地区收赔大体平衡，在贫困地区收赔
逆差少于国家常年所拨的救灾款。这样，就可以在轻灾年以顺差建立基金，在重灾年以基金弥补逆差，从而形成有规律的良性循环的救灾合作保险制度。
（三）
大家认为，要保证试点工作的顺利开展，必须提供一些条件，切实解决好实际问题。
1．机构人员问题。救灾合作保险事业，以设立群众性的救灾合作保险基金会承办为宜，区别于保险公司，但也不排除设立救灾合作保险公司。不管采取哪种形式，都是互助合作的经济组织，不设大机构；当前一个县有三、四个专职人员即可，民政局可挂牌代办，乡一般不设专职人员
，可由民政助理员代办。承保和理赔季节，可集中各乡民政助理员或临时招聘人员突击办理。
2．报酬问题。专职人员，凡原属国家行政或事业编制的，仍按行政编制或事业编制发给工资。代办人员，临时招聘人员的报酬，可从提取的手续费中支付。
3．保证基金的来源问题。为便于救灾合作保险机构的报批、登记和设立，可根据不同地区的不同需要，预拨一定数量的救灾款，作为垫底保证资金，不足部分由地方筹集。在近几年，对试点县的救灾用款均按常规拨给以充实基金积累。多灾贫困县，如遇特殊灾情，保险基金无法周转
，可从救灾方面予以适当扶持。保险基金在近期不得作为投资，应存入银行并计息，以备支付理赔。
4．救灾合作保险，属于国家扶持、群众合作举办的社会保障事业。长远着眼，能减少国家在救灾方面的财政负担，为银行提供信贷资金。因此，对其保险经营活动，地方应予免税。
5．组织领导问题。救灾合作保险机构均由同级民政部门代管。由于救灾合作保险能代替灾害救济工作，县、乡各级必须加强领导，像抓救灾一样，组织力量抓好救灾合作保险的承保、定损和理赔工作。按照商讨的精神，各地要运用冬春农闲的有利时机，迅速开展工作，修订试点方案
，力争在二、三月份将承保到户的任务组织实施落实。



1987年3月10日
浅谈土地征收群体性事件的成因及化解对策

闫凤翥


【目 录】
1，土地征收群体性事件的成因
2，预防土地征收群体性事件的措施
3，化解土地征收群体性事件对策
4，结论
【关键词】土地征收 群体性事件 成因 对策

　　自2002年以来，由于各地政府开发土地从事房地产、工业、城市扩迁、基础设施投入等大量征收农民的集体土地，因土地征收引发的农民群体性事件频频发生，轰动全国的“定州事件”将土地征收群体性事件推到顶峰。频频发生的土地群体性事件严重影响了社会秩序稳定大局，影响了党和政府在农民阶层的形象。因此，正确处理好群体性事件，维护社会稳定，已成为各级党委、政府一项“重于泰山”的政治任务。为了有效预防和化解土地征收群体性事件，笔者提出几点做法。
　　一、土地征收群体性事件的成因
　　1、“土地收益碰撞”是引发土地征收群体性事件的直接原因。
　　随着非农业建设的不断扩大，土地资源愈发紧张，市场经济的不断深化，以家庭为主要生产单位的农村双层经营体制强化了农户以及农民的土地所有权及使用权意识。由于土地征收体制是在计划经济体制下的产物，政府征收土地以后再出让给使用权人当即产生巨额土地收益，农民看到自己的土地被政府征收后产生巨额土地收益，而农民所获得的土地补偿无法维持生存。征地后劳动力的就业和安置等相关配套政策不落实，侵害了被征土地农民的切身利益。广州东莞的一个村土地被征收后每亩补偿5万元，政府出让价为251万元，是农民获得土地补偿的40多倍，农民认为补偿太低，全村男女老幼抵制开发商占地，结果与政府发生纠纷，政府调集200多警力进行镇压从而引发了群体性事件。这种典型的“土地利益碰撞”是土地征收群体性事件的直接因素。
　　2、土地征收制度是引发土地征收群体性事件的根本原因。
　　依据目前执行的土地管理法规定，土地征收是市县政府的法定职责，直接操作土地征收、土地补偿。单方确定土地征收、土地补偿，既是“运动员”又是“裁判员”。这种制度本身就是引发土地征收群体性事件的根本原因，有的市县政府在征收土地时，直接对本地区征收土地的补偿作出低于法定补偿标准的补偿标准，有的采用“土地换社保”的方式直接侵害农民的安置补助费，使农民老有所养但是失去了当前生活的物质基础，农民感到失地后生活无着，纷纷向政府反映，但未能实现自己的愿望，于是积怨愈来愈重引发群体上访、阻工等群体性事件。
　　3，查处违法土地征收、侵害农民权益诉求案件被“扭曲”是诱发原因。
　　上级政府对下级政府违法征地、低标准补偿、补偿不到位、社保不落实等违法行为迁就、不管、不问，农民权益合法诉求长期得不到解决。一些政府打着“维护稳定”“服务大局”的幌子，指示司法机关、律师以及社会其他维权机构不得介入土地征收案件，有的地方政府甚至动用大批警力追捕维权农民，有的被拘留，有的被判刑。将中央提出的禁止侵害农民权益，维护社会稳定的方针，扭曲为农民维权行为是破坏稳定的违法行为，没有真正理解中央维护稳定的大政方针。对一些应该解决的农民长久生计问题而没有认真贯彻中央指示精神，而是采取变通对策，减少补偿费财政支出，降低补偿标准，以社保换取农民赖以生存的土地生产资料。长期的扭曲现象导致土地征收矛盾问题越积越多，最后积重难返。最终导致农民对地方政府的征地公益目的产生质疑，就会采取群体行动寻求保护，因此，征收土地群体性事件的发生再所难免，化解不力成为诱发因素。
　　4、司法不作为是土地征收群体性事件错误导向因素。
　　大量土地征收个别案件均是物权、侵权、行政权争议，依据现行法律、司法解释。这些争议均属于法院管辖案件，最高人民法院多次发布司法解释规定法院的受理范围，但是地方法院由于受到地方政府的干预，由立案到难立案，由难立案到不立案，由不立案到不归法院管辖。现在全国地方法院普遍执行“土地案件属于敏感案件一律不予受理”的地方司法意见。有的地方法院法官竟然明目张胆的与农民说：“最高院规定可以立案你就直接到最高院立案好了”。将土地征收引发的纠纷全部排除在司法审查体系之外。行政行为司法审查制度成为一张空纸，地方政府便更加有恃无恐，部分官员在征收土地工作中与农民高声说：“你们随便告，民告官你不用想赢！”。随着市场经济的进一步深化，一些法官工作作风不实，脱离被征土地农民实际。甚至腐化变质，滥用职权，以权谋私，违法乱纪。有案不立，立案不审，审案不结，结案不结争议的现象经常发生；一些法院门还存在着利益驱动充当违法占地、非法征地的保护伞问题，司法不公和司法不作为的现象的普遍发生。使农民叫天不应叫地不语，只有采取最后的拼搏群体上访，引发群体性事件。
　　5、农民民主意识增强和法制观念淡薄之间的矛盾是征收土地群体性事件产生的必然原因。
当前，农民民主意识不断增强，参政议政愿望越来越强烈，但参政能力低，法制观念淡薄。当农民与政府之间出现利益纠纷时，一些农民误认为聚众闹事能使问题得到较快解决，使本来能通过正常法律程序得到解决的矛盾，最后演变成群体性事件。
　　二、预防土地征收群体性事件的措施
　　1，地方政府依法实施土地征收是预防土地征收群体性事件的根本措施。
　　依法行政是贯穿我国行政法律体系的灵魂，各级政府应把依法征收土地作为履行征收土地法定职责的根本义务，不仅在土地征收程序上要保证公开，保障被征土地农民的知情权和签字确认权，还要保证土地补偿公平、公正，保障农民的合法权益不受侵害。政府要在土地征收过程中严格按照法定条件、程序进行，禁止擅自扩大征地范围，谋取农民的土地利益，官商勾结等违法行为。转变对农民提出诉求就是与政府对抗；农民不同意征地就是不顾全大局；农民不领取土地补偿费就是讹诈政府；农民阻止施工就是扰乱社会秩序；农民上访就是非法上访破坏和谐的错误执政理念。树立认真听取农民的意见和建议；把农民的利益放在第一位；把农民的诉求当作政府的应尽义务；把维护农民合法权益当作政府的第一要务；将农民群体性意见当作维护稳定的根本性问题的正确的执法理念。
　　2、构筑多层次的土地征收群体性事件预防体系。
　　征收土地群体性事件的发生有一个酝酿、产生和激化的发展过程，因而具有可预防性。构筑多层次的防控体系，可以有效地防止和减少因征收土地引发群体性事件。依据土地管理法规定市县级政府有补偿标准争议的协调职责，应明确职责单位，及时收集农民对补偿标准争议的信息，及时协调争议。县级以下政府要建立健全土地征收引发争议的调解体系，坚持排查调处制度，构筑化解矛盾纠纷的第一道防线。针对大多数征收土地群体性事件一般发生在农村基层的特点，在乡级政府建立人民调解、行政调解和司法调解联动体系。乡镇政府要积极配合市县政府实施土地征收，坚持一宗征地一宗排查、一件纠纷一件分析，对排查出来的问题和隐患，市县政府要按照职责分工，逐一分解到相关责任领导、责任部门和责任人。对重大的矛盾纠纷问题，要坚持挂牌督办，实行领导包案制度。
　　3，是解决被征土地农民反映的困难和问题，把不稳定因素化解在始发阶段。
　　切实解决被征土地农民反映的实际困难和问题，是预防群体性事件的治本之策。各级各部门要带着感情做好被征土地农民工作，积极引导被征土地农民按照程序，依据法律、政策办事和维权。同时，注重把解决被征土地农民的实际困难同思想政治工作结合起来。对被征土地农民的合理要求，尽快解决；一时解决不了的，要解释清楚，争取被征土地农民的理解和支持；对侵犯被征土地农民利益的案件，要及时纠正。
　　4，是加强法制宣传教育，全面提高被征土地农民的法律维权意识。
　　政府在实施土地征收过程中，特别是大面积征收土地项目、重点工程项目在征地前后的普法工作中，要将重点放在土地法律、法规、政策的宣传上，正确理解宣传，切莫断章取义宣传法律，教育被征土地农民不仅要遵守法律和社会公德，而且要善于运用法律武器维护自己的合法权益。依法表达合法诉求，提倡农民聘请自己信任的律师代理维护权益，有律师代理的案件政府要积极与代理律师沟通案件情况，充分听取代理律师的代理意见，共同寻找合理合法的和解方案，及时化解矛盾。政府及其部门要转变对律师介入土地征收案件的错误观念，协调法院积极立案，畅通司法救济通道将矛盾和纠纷引入法律途径。
　　三、化解土地征收群体性事件的对策
　　1，及时修改和制定土地征收相关规章和政策化解社会矛盾。
　　土地征收群体性事件的发生与我国目前与市场经济条件不和谐的土地征收制度有直接引因素，国家立法成本、速度等滞后于经济发展速度。土地征收相关规章和政策又关乎农民群体的切身利益。为此，国务院在新的形势下于2004年就做出了《关于深化改革严格土地管理的决定》，该《决定》不仅从土地征收程序、土地补偿标准上做了明确的规定，还从解决土地征收纠纷机制、群体性事件处置上做出了严格的规定。是各级地方政府化解土地征收群体性事件的法律依据，是地方政府解决“土地收益碰撞”的有效法宝。各地方政府严格执行该《决定》结合当地农民的实际积极制定地方配套政策。发生群体性上访或诉求以后，在听取农民群众意见的基础上及时修正不合理、不现实、不合法的规定，将农民的利益放到第一位，将农民的经济利益与当地经济发展大局利益统一起来。
　　2，建立健全快速联动机制尽快控制群体性事件升级和蔓延。
　　市、县政府要建立健全党政统一领导、责任明确、协调一致、动转高效的土地征收群体性事件联动处置机制，是及时妥善处置土地征收群体性事件的组织保障。土地征收群体性事件与其他社会问题有教大区别，需要土地专业法律人员、农村工作经验丰富的干部、能果断作出决定的领导组成，形成长期解决矛盾的机制。针对可能发生的土地征收群体性事件，要制定和完善相应的处置工作预案，明确各有关部门在情报信息、思想教育、对话协商、解决问题、现场处置、调查取证以及后勤保障等方面的职责，做到统一领导、统一调度、处乱不惊、及时果断有效处置。有效防止事件升级和蔓延。同时，建立健全预防征地农民群体性事件反复发生的防范机制。妥善处置群体性事件善后工作，是杜绝群体性事件再次发生的有效措施。群体性事件平息后，在处置工作中对被征土地农民作出的承诺要尽快向被征土地农民兑现，取信于民，巩固成果；对在群体性事件中实施打、砸、抢、烧的违法犯罪人员，坚决依法打击，惩处到位；对有违法违纪行为，直接导致群体性事件发生的干部，也要处理到位，彰显公平。
　　3、切实落实领导干部问责制，防止群体性事件无人过问。
　　一是落实地方党政领导问责制。各级党政领导是本地化解土地征收群体性事件的第一责任人，对本地区土地征收群体性事件负总责。要层层签订领导责任状，把预防和处置土地征收群体性事件作为干部政绩考核的一项重要内容，逐级抓好。出现土地征收群体性事件后要依据《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》启动问责程序，及时处理责任人。
　　二是坚持“谁主管、谁负责”的部门责任制。按照“属地管理、归口管理、谁主管、谁负责的原则”，认真研究和分析存在的问题，采取得力的措施，把土地征收群体性事件解决在萌芽状态，有效防止重大矛盾冲突的发生。
　　三是实行领导一线查办制度。征地农民群体性事件发生地的党政领导和相关部负责人要亲自到现场做工作，落实责任，做好被征土地农民的稳控、疏导工作，切实把问题解决在当地，严防事态扩大化。
　　四是严格责任追究制度。对缓解和化解土地征收群体性事件工作做得扎实、处置群体性事件到位的地方党委、政府和单位给予一定的表彰奖励；对发生严重问题的地方党委、政府和单位一把手给予相应的通报批评、黄牌警告甚至实行“一票否决”。
　　【结论】土地征收群体性事件成因复杂，属于典型的“多因一果”法律关系，要针对当地发生原因有效的制定预防、化解方案。本着执政为民、执法为公的执政理念，最大限度的维护农民土地合法权益。要认真领会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出的“农业是安天下、稳民心的战略产业”一样，将农民承包土地经营权奉为“安天”之本，治国之术。

【参考文献】
①《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》
②《关于深化改革严格土地管理的决定》
③《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》