票据法修改若干问题探析/张雪?M
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时间:2024-07-09 07:07:37
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张雪?M 最高人民法院
近年来，随着票据的广泛使用以及票据业务的创新，尤其是电子商业汇票和支票影像系统的出现并投入使用，票据纠纷日益显现出复杂性和多样性的趋势，现行《票据法》渐现其滞后性和不适应性。本文依据票据法理并结合司法事务对票据法修改的若干问题进行研究，以期对票据法的修改有所裨益。
一、加强对票据流通性的保护，对票据记载金额的规定进行修改
我国现行《票据法》第8条规定，票据金额以中文大写和数码同时记载，二者必须一致，二者不一致的，票据无效。该规定对于避免当事人之间产生纷争，便于金融机构在接受票据时易于处理上述纷争确有好处，但其违反了票据的流通性特性，与国际通行做法不符。票据是流通证券，流通是票据的基本特征。票据流通的快慢直接制约、影响着商品交易的效率和频率。基于票据法追求效率、促进流通、鼓励交易的基本精神，应尽量避免票据无效的情形，以使票据权利人获得最大限度的票据法的救济。因此，在前述情形下，国际通行做法是以不否定票据有效性为原则，尽量采取其他补救性的措施。两大法系国家的票据法以及国际公约的规定均遵循了这一原则。如属于英美法系的澳大利亚《1909年汇票法》第14节第2款规定，当汇票记载1个以上的应付金额时，由于其可能性，其中较小的或最小的金额应当被视为唯一的票据应付金额。属于大陆法系的法国《票据法》第113条规定，汇票金额须以文字大写和数字小写分别表明，如两者有差异，以文字表明的金额为准。如记载金额的文字或数字在汇票上出现数处而金额相异时，以金额最小者为准。《日内瓦统一汇票本票法》第6条规定：“当票据应付金额同时以文字或者数字表示，但两者之间存在差异时，由文字表示的金额为应付金额。如果汇票应付金额多次以文字或者多次以数字表示，而且存在差异时，则以较小的数额为应付金额。”《联合国国际汇票和国际本票公约》第8条规定，以文字表明的金额与以数码表明的金额不符时，票据应付金额即以文字金额为准。如果金额不止1次以文字表示，而其间有不符之处，应付金额即以较小金额为准。如果金额不止1次以数字表示，而其间不符之处，则适用同样规则。事实上，在我国《票据法》颁布实施之前，我国也长期存在着以大写为准的通行惯例。中国人民银行在1987年作出的《关于认定和兑付大小写不一致凭证问题的复函》就明确了可以认定大小写不一致凭证的有效性。在1988年颁布的《上海市票据暂行规定》中，其第11条即明确规定：“票据金额应当以文字大写和阿拉伯数字同时记载。两数不符时，以文字大写为准。”在现行票据法征求意见稿的第7条也曾规定：“票据金额以中文大写数字和阿拉伯数字同时记载；二者不一致的，以中文大写数字金额为准”。综上，建议我国票据法在修改过程中，遵循国际通行惯例，为保证票据的流通性，对于票据记载内容，应允许文字和数码不一致或者记载不全的情形存在。具体建议如下。
（一）当票据应付金额同时以文字或者数字表示，但两者之间存在差异时，以文字记载的金额为准。
（二）中文或者数码记载虽一致，但中文或者数码有几次记载的，应以数额较少的为准。
二、明确界定重大过失，正确认定付款人及其代理付款人的责任
《票据法》第57条规定，付款人及其代理付款人付款时，应当审查汇票背书的连续，并审查提示付款人的合法身份证明或者有效证件。付款人及其代理付款人以恶意或者有重大过失付款的，应当自行承担责任。由上述规定可见，付款人及其代理付款人在付款时若具有重大过失，对相关利害关系人造成损失的，应承担赔偿责任。在司法实务中，如何判定付款人及其代理付款人在付款审查时是否尽到了合理注意义务，是否具有重大过失是争议的焦点问题。我国现有的相关规定，由于制定机构的不同，内容也存在差异。具体而言，中国人民银行颁布的《支付结算办法》第17条规定，银行以善意且符合规定和正常操作程序审查，对伪造、变造的票据和结算凭证上的签章以及需要交验的个人有效身份证件，未发现异常而支付金额的，对出票人或付款人不再承担受委托付款的责任，对持票人或收款人不再承担付款的责任。而《最高人民法院关于审理票据纠纷案件若干问题的规定》（以下简称《票据若干规定》）第69条则规定，付款人或者代理付款人未能识别出伪造、变造的票据或者身份证件而错误付款，属于《票据法》第57条规定的“重大过失”，给持票人造成损失的，应当依法承担民事责任。付款人或者代理付款人承担责任后有权向伪造者、变造者依法追偿。持票人有过错的，也应当承担相应的民事责任。显然，《支付结算办法》关于是否具有重大过失的认定标准为付款人及其代理付款人在付款时是否根据法律、法规或者规章的规定和正常操作程序对票据进行审查。《票据若干规定》关于是否具有重大过失的认定标准则是付款人及其代理付款人在付款时是否审查出伪造、变造事实。关于两者的法律适用问题，显然，由于《支付结算办法》的法律位阶仅为行政规章，而非法律[1]或者行政法规，因此，我们在认定相关票据行为的效力时仅作为参考而非直接适用的依据。而《票据若干规定》为司法解释，应为法院在司法适用中应予遵循的规范依据。但关于两者规定的科学性问题，现存争议。有观点认为，银行工作人员不是专业的鉴定人员，在将现代高科技成果应用于造假行为的情形下，银行工作人员很难识别票据和身份证件的真伪，因此，在现有技术条件下，付款人或者代理付款人只要按照规定的操作规程进行操作，虽未能识别真伪的，也不应承担责任。《支付结算办法》将付款人及其代理付款人在付款时是否根据法律、法规或者规章的规定和正常操作程序对票据进行审查作为认定重大过失的标准科学、合理。《票据若干规定》的规定对于银行的审查义务规定得过于严苛，建议予以修改。另有观点认为，《支付结算办法》是作为付款人或者代理付款人的银行的行政主管部门制定的规范性文件，因此，在利益保护上带有保护金融机构的倾向性。虽然对于善意的判断可以有通常标准，但制定操作程序的主体要么是付款人或者代理付款人本身要么是其行政主管部门，故不可避免地偏重于对其利益的保护。而且，相关操作规程是否科学、合理需要依法进行判定，并不能当然认定只要符合相关规定即具有合法性。尽管将现代高科技成果应用于造假行为，给付款人识别票据和身份证件的真伪带来极大的困难。但如果因此认定付款人或者其代理人尽到了审查时的合理注意义务，无需承担民事责任，则“对持票人显失公平，而且不利于银行改进技术装备，加强责任感和金融风险防范意识。况且，我国公民的身份证将改变现有的形式，逐步被IC卡取代。届时，IC卡将给银行实施有效票据管理、提高付款银行辨伪能力等带来极大方便。”[2]我们认为，一般而言，付款人及其代理付款人付款时的审查义务包括对背书连续与否的审查以及对提示付款人的合法身份证明或者有效证件的审查。依据民法法理，“对于过错的判断，应当区分不同形式的过错而分别采取不同的标准。过错的基本形式是故意和过失。……对过失的判断应当采取客观的标准，因为过失的外在表现主要是指行为人违反了行为标准，为了正确归责的需要，采用客观标准加以判断更加合理。”[3]客观过错说将过错判断的基础，“由个人人格之非难可能性，转为依社会秩序之客观需要而决定”。[4]“过失成否之判断，……系建立于‘客观标准（objective standard）’之上，其内容则为社会之一般人事及道德意思”。[5]关于判断过失的学说，有违反注意义务说、行为标准违反说、权利侵害说、效率说。《支付结算办法》规定的过失的认定标准主要采用了行为标准违反说，而《票据若干规定》的规定则主要采用了权利侵害说。应当明确的是，在明确该情形下重大过失的判定标准时，应注意平衡当事人之间的利益，根据实质公平的原则，综合考量当事人之间交易能力的差异、责任分配的社会效率、行为人的职业特点、职业要求、行业发展等因素进行判定，既不能绝对认定只要按照符合规定和正常操作程序（尤其是在并无法律、行政法规的规定只有内部规章和行业规则进行规范的情形下）进行了审查就认定无需承担民事责任，也不能绝对认为只要付款人及其代理付款人未审查出伪造、变造事实就由其完全承担民事赔偿责任，而不考虑持票人自身的过错等因素的存在。
三、完善票据丧失救济制度，合法保护各方当事人权利
《票据法》第15条以及我国民事诉讼法及其司法解释、《票据若干规定》对票据丧失救济制度进行了规定。但关于3种票据丧失救济制度的适用范围以及各制度的衔接等问题仍需完善。
（一）需明确规定未完全记载《票据管理实施办法》第19条规定内容的空白支票（收款人、票据金额等授权补记的票据事项中的一项或者两项空白）可否挂失问题
《票据若干规定》第25条只规定了空白支票丧失后，失票人可以依法向人民法院申请公示催告，但对于可否通知挂失止付并没有明确规定。在司法实务中，对于如果金额及收款人空白的空白支票丢失、失票人申请挂失止付的情形应否受理，存在争议。有观点认为，《票据管理实施办法》第19条和《支付结算办法》第49条规定，挂失止付通知书需记载金额和收款人，由于空白授权支票在补记之前，其未记载金额和收款人，故不符合《票据管理实施办法》这一行政法规的规定，不能挂失止付，只能采取公示催告的程序进行失票救济。另有观点认为，挂失止付制度的立法目的在于防止失票人权利被侵害。对于付款人而言，在其已收到挂失止付通知、能够从形式上确定持票人提示付款的票据存在权利争议的情形下，应对丧失票据予以挂失止付。尽管空白支票在未予补记完全之前，不具有完全票据的效力，但其丧失后也存在着被他人补记后被冒领或者转让给善意第三人的风险，因此，在付款人有合理理由能够判断申请人非冒名挂失、恶意挂失的情形下应予挂失止付。我们认为，对于该问题的解决，应从以下方面进行分析。
1.挂失止付制度的性质、目的及价值取向。挂失止付制度为在失票人发现其失票、但又不及请求司法机关保护其权利的情形下使其权利免受紧迫损害的一种应急性临时措施，因此，其具有防止权利侵害的目的和功能。应当说，在票据法律关系中，失票人与票据付款人在法律上处于平等的地位，并不存在互相强加义务的问题。但客观而言，实务中使用的票据，大多是由银行充任付款人或者代理付款人，而银行大部分是国有银行，因此，有观点认为，在失票人和付款人之间的利益砝码上，相关规定倾向于付款人利益的保护，如《支付结算办法》关于可以挂失止付票据的范围限定等。正如前文所述，挂失止付是防范失票人权利被侵害的临时性措施，具有时间上的紧迫性，因此，在付款人收到挂失止付通知书对申请支付的票据权利人可以形成合理怀疑的情形下，如果仅因空白支票合法授权补记事项未补记完全即绝对拒绝受理挂失止付通知，将会给他人冒领或者骗取票款以可乘之机，导致失票人的权利受损，引发关于付款人不予挂失止付有违诚信原则，其具有疏于协助过错的质疑。
2.空白票据的效力及可挂失性的分析。各国票据法均承认空白票据具有预定效力。尽管空白支票不具有完全票据的效力，原则上，其在授权补记事项补记完全之后具有流通性，但在实务中，基于其具有预定效力和经济上的合理性，在未予补记完全之前，其也存在着事实上的流通性。因此，空白支票丧失，存在着被他人补记后被冒领或者转让给善意第三人的风险，如果绝对不允许挂失止付将可能损害失票人利益。应当说，空白支票在补记前丧失的，虽然持票人对金额和收款人的补记具有不确定性，但由于票据种类、号码、出票日期等要素具有唯一性，且该空白支票金额、收款人的补记也只能为1次，故在这一意义上说，补记后的票据如果仅系金额、收款人与挂失止付通知书的内容不符，那么付款人及其代理付款人也可以根据前述相同内容对持票人的身份产生合理怀疑。
3.《票据管理实施办法》第19条规定的理由以及该规定的性质。权威观点认为，《票据管理实施办法》第19条的制定理由是：第一，确定金额是支票必须记载事项，无该事项则支票为无效票据，无法办理挂失止付。第二，防止止付申请人逃避签发空头支票的责任。第三，是防止申请人冒名挂失、恶意挂失的主要措施。止付申请人是否了解支票金额、收款人名称是核实申请人身份的重要依据。第四，该规定与票据法并不冲突。应当说，上述理由确有其合理性，其对于防止申请人冒名挂失、恶意挂失确有必要。具有上述办法以及《支付结算办法》关于挂失止付申请书必备事项的票据具有唯一性和特定性，能够使付款人确定对何票据进行止付，并使其信赖挂失止付申请人具有票据权利人的合法身份，将付款人错误止付的风险尽量降到低处，从这一角度分析，其更多地带有行政主管部门防范金融机构风险、加强对金融机构管理的意图，故其在性质上定性为管理性强制性规定似更适宜。
4.其他国家（地区）立法例的借鉴。我国台湾地区法律对空白支票的可挂失性持肯定态度。如我国台湾地区《票据挂失止付信息处理须知》第2条规定：本须知所称票据包括已记载完成之票据、未记载完成之空白票据……。《票据挂失止付处理准则》第11条规定：通知止付之票据如为业经签名而未记载完成之空白票据，而于丧失后经补充记载完成者，准照前3条规定办理，付款行应就票载金额限度内予以止付。前项票据之止付通知书，票据权利人未能记载之事项，以嗣后提示请求付款之票据所记载之事项，视为止付通知书所记载之事项。但应予明确的是，空白支票进行挂失止付的通知与完全票据的挂失止付通知存在不完全相同之处，该止付通知应包含两层含义：一即止付权之存在附法定条件，二即止付权存在时其行使附停止条件。[6]简言之，由于空白支票具有补记后才发生行使和票据权利效力的特性，规定空白支票的失票人在票面金额、付款人未补记之前，可以为挂失止付，但挂失止付通知应在空白支票被补充完全并向票据债务人提出支付请求时才发生效力。
（二）建议对未到期票据规定预先登记制度
未到期的票据尚不具有可支付性，故在到期日之前即使为挂失通知的，也不进行挂失支付。但由于在到期日届至时即具有了可支付性，如在丧失之时不及时进行预先登记而待票据到期后才申请挂失止付，恐有票据款项已被非法支取之虞。为充分保护失票人的权利，我国台湾地区《票据法施行细则》第5条规定，票据权利人就到期日前之票据为止付通知时，付款人应先预先登记，俟到期日后，再依前项规定办理。其以票载发票日前之支票为止付通知者，亦同。我国《票据法》对该问题未作规定，建议借鉴上述规定，规定对未到期票据的预先登记制度，待到期后，再办理挂失止付。
（三）建议明确规定因虚构票据丧失事实而致法院作出除权判决情形下的合法持票人的救济措施
《民事诉讼法》第200条仅规定了申请人因正常理由未在公示催告期内申报权利，在除权判决作出后可以提起撤销之诉，但在司法实务中，存在申请公示催告人虚构票据丧失事实而导致法院作出除权判决后，合法持票人的票据权利如何保护的问题。其能否适用前述200条的规定提起撤销之诉？是在提起撤销之诉之时，一并请求确认其票据权利并判令票据债务人履行给付义务还是需启动审判监督程序撤销生效除权判决，存在争议。有观点认为，由于公示催告程序并非诉讼程序，非解决当事人的争议，故其不适用审判监督程序。因此，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》（以下简称《民事诉讼法意见》）第207条规定，按照公示催告程序审理的案件，当事人不得申请再审。可以通过提起普通诉讼的方式明确权利主体、救济合法持票人的权利。另有观点认为，公示催告程序案件中的当事人应为申请人或已申报权利的申报人，而不应包括未申报权利的利害关系人，因此，未申报权利的利害关系人申请再审，并不违反《民事诉讼法意见》第207条的规定。退一步而言，即使未申报权利的利害关系人被认定为当事人，不可以申请再审，但依据关于再审提起方式的规定，也可采用院长提起程序等其他提起再审的方式撤销错误的除权判决。我们认为，关于该问题的解决，应综合公示催告程序的性质、《民事诉讼法》第200条规定的立法目的以及再审程序的制度功能进一步加强研究。
四、完善利益返还请求权制度
《票据法》第18条[7]对票据的利益返还请求权进行了规定。关于该条的完善主要有以下5点建议。
（一）对票据利益返还请求权的性质予以明确
关于其性质问题，理论界存在争议，各国立法例规定的也不同，主要有6种观点，[8]目前我国学者倾向于票据法上的权利说。由于性质界定不同，关于其适用范围等问题均存在争议，《票据法》第18条将该权利表述为民事权利，而民事权利的外延广泛，这引发了相关争论。因此，为正确适用该制度，首先应解决的问题是对其性质予以明确。
（二）明确界定票据利益返还请求权的适用情形
近年来，随着票据的广泛使用以及票据业务的创新，尤其是电子商业汇票和支票影像系统的出现并投入使用，票据纠纷日益显现出复杂性和多样性的趋势，现行《票据法》渐现其滞后性和不适应性。本文依据票据法理并结合司法事务对票据法修改的若干问题进行研究，以期对票据法的修改有所裨益。
一、加强对票据流通性的保护，对票据记载金额的规定进行修改
我国现行《票据法》第8条规定，票据金额以中文大写和数码同时记载，二者必须一致，二者不一致的，票据无效。该规定对于避免当事人之间产生纷争，便于金融机构在接受票据时易于处理上述纷争确有好处，但其违反了票据的流通性特性，与国际通行做法不符。票据是流通证券，流通是票据的基本特征。票据流通的快慢直接制约、影响着商品交易的效率和频率。基于票据法追求效率、促进流通、鼓励交易的基本精神，应尽量避免票据无效的情形，以使票据权利人获得最大限度的票据法的救济。因此，在前述情形下，国际通行做法是以不否定票据有效性为原则，尽量采取其他补救性的措施。两大法系国家的票据法以及国际公约的规定均遵循了这一原则。如属于英美法系的澳大利亚《1909年汇票法》第14节第2款规定，当汇票记载1个以上的应付金额时，由于其可能性，其中较小的或最小的金额应当被视为唯一的票据应付金额。属于大陆法系的法国《票据法》第113条规定，汇票金额须以文字大写和数字小写分别表明，如两者有差异，以文字表明的金额为准。如记载金额的文字或数字在汇票上出现数处而金额相异时，以金额最小者为准。《日内瓦统一汇票本票法》第6条规定：“当票据应付金额同时以文字或者数字表示，但两者之间存在差异时，由文字表示的金额为应付金额。如果汇票应付金额多次以文字或者多次以数字表示，而且存在差异时，则以较小的数额为应付金额。”《联合国国际汇票和国际本票公约》第8条规定，以文字表明的金额与以数码表明的金额不符时，票据应付金额即以文字金额为准。如果金额不止1次以文字表示，而其间有不符之处，应付金额即以较小金额为准。如果金额不止1次以数字表示，而其间不符之处，则适用同样规则。事实上，在我国《票据法》颁布实施之前，我国也长期存在着以大写为准的通行惯例。中国人民银行在1987年作出的《关于认定和兑付大小写不一致凭证问题的复函》就明确了可以认定大小写不一致凭证的有效性。在1988年颁布的《上海市票据暂行规定》中，其第11条即明确规定：“票据金额应当以文字大写和阿拉伯数字同时记载。两数不符时，以文字大写为准。”在现行票据法征求意见稿的第7条也曾规定：“票据金额以中文大写数字和阿拉伯数字同时记载；二者不一致的，以中文大写数字金额为准”。综上，建议我国票据法在修改过程中，遵循国际通行惯例，为保证票据的流通性，对于票据记载内容，应允许文字和数码不一致或者记载不全的情形存在。具体建议如下。
（一）当票据应付金额同时以文字或者数字表示，但两者之间存在差异时，以文字记载的金额为准。
（二）中文或者数码记载虽一致，但中文或者数码有几次记载的，应以数额较少的为准。
二、明确界定重大过失，正确认定付款人及其代理付款人的责任
《票据法》第57条规定，付款人及其代理付款人付款时，应当审查汇票背书的连续，并审查提示付款人的合法身份证明或者有效证件。付款人及其代理付款人以恶意或者有重大过失付款的，应当自行承担责任。由上述规定可见，付款人及其代理付款人在付款时若具有重大过失，对相关利害关系人造成损失的，应承担赔偿责任。在司法实务中，如何判定付款人及其代理付款人在付款审查时是否尽到了合理注意义务，是否具有重大过失是争议的焦点问题。我国现有的相关规定，由于制定机构的不同，内容也存在差异。具体而言，中国人民银行颁布的《支付结算办法》第17条规定，银行以善意且符合规定和正常操作程序审查，对伪造、变造的票据和结算凭证上的签章以及需要交验的个人有效身份证件，未发现异常而支付金额的，对出票人或付款人不再承担受委托付款的责任，对持票人或收款人不再承担付款的责任。而《最高人民法院关于审理票据纠纷案件若干问题的规定》（以下简称《票据若干规定》）第69条则规定，付款人或者代理付款人未能识别出伪造、变造的票据或者身份证件而错误付款，属于《票据法》第57条规定的“重大过失”，给持票人造成损失的，应当依法承担民事责任。付款人或者代理付款人承担责任后有权向伪造者、变造者依法追偿。持票人有过错的，也应当承担相应的民事责任。显然，《支付结算办法》关于是否具有重大过失的认定标准为付款人及其代理付款人在付款时是否根据法律、法规或者规章的规定和正常操作程序对票据进行审查。《票据若干规定》关于是否具有重大过失的认定标准则是付款人及其代理付款人在付款时是否审查出伪造、变造事实。关于两者的法律适用问题，显然，由于《支付结算办法》的法律位阶仅为行政规章，而非法律[1]或者行政法规，因此，我们在认定相关票据行为的效力时仅作为参考而非直接适用的依据。而《票据若干规定》为司法解释，应为法院在司法适用中应予遵循的规范依据。但关于两者规定的科学性问题，现存争议。有观点认为，银行工作人员不是专业的鉴定人员，在将现代高科技成果应用于造假行为的情形下，银行工作人员很难识别票据和身份证件的真伪，因此，在现有技术条件下，付款人或者代理付款人只要按照规定的操作规程进行操作，虽未能识别真伪的，也不应承担责任。《支付结算办法》将付款人及其代理付款人在付款时是否根据法律、法规或者规章的规定和正常操作程序对票据进行审查作为认定重大过失的标准科学、合理。《票据若干规定》的规定对于银行的审查义务规定得过于严苛，建议予以修改。另有观点认为，《支付结算办法》是作为付款人或者代理付款人的银行的行政主管部门制定的规范性文件，因此，在利益保护上带有保护金融机构的倾向性。虽然对于善意的判断可以有通常标准，但制定操作程序的主体要么是付款人或者代理付款人本身要么是其行政主管部门，故不可避免地偏重于对其利益的保护。而且，相关操作规程是否科学、合理需要依法进行判定，并不能当然认定只要符合相关规定即具有合法性。尽管将现代高科技成果应用于造假行为，给付款人识别票据和身份证件的真伪带来极大的困难。但如果因此认定付款人或者其代理人尽到了审查时的合理注意义务，无需承担民事责任，则“对持票人显失公平，而且不利于银行改进技术装备，加强责任感和金融风险防范意识。况且，我国公民的身份证将改变现有的形式，逐步被IC卡取代。届时，IC卡将给银行实施有效票据管理、提高付款银行辨伪能力等带来极大方便。”[2]我们认为，一般而言，付款人及其代理付款人付款时的审查义务包括对背书连续与否的审查以及对提示付款人的合法身份证明或者有效证件的审查。依据民法法理，“对于过错的判断，应当区分不同形式的过错而分别采取不同的标准。过错的基本形式是故意和过失。……对过失的判断应当采取客观的标准，因为过失的外在表现主要是指行为人违反了行为标准，为了正确归责的需要，采用客观标准加以判断更加合理。”[3]客观过错说将过错判断的基础，“由个人人格之非难可能性，转为依社会秩序之客观需要而决定”。[4]“过失成否之判断，……系建立于‘客观标准（objective standard）’之上，其内容则为社会之一般人事及道德意思”。[5]关于判断过失的学说，有违反注意义务说、行为标准违反说、权利侵害说、效率说。《支付结算办法》规定的过失的认定标准主要采用了行为标准违反说，而《票据若干规定》的规定则主要采用了权利侵害说。应当明确的是，在明确该情形下重大过失的判定标准时，应注意平衡当事人之间的利益，根据实质公平的原则，综合考量当事人之间交易能力的差异、责任分配的社会效率、行为人的职业特点、职业要求、行业发展等因素进行判定，既不能绝对认定只要按照符合规定和正常操作程序（尤其是在并无法律、行政法规的规定只有内部规章和行业规则进行规范的情形下）进行了审查就认定无需承担民事责任，也不能绝对认为只要付款人及其代理付款人未审查出伪造、变造事实就由其完全承担民事赔偿责任，而不考虑持票人自身的过错等因素的存在。
三、完善票据丧失救济制度，合法保护各方当事人权利
《票据法》第15条以及我国民事诉讼法及其司法解释、《票据若干规定》对票据丧失救济制度进行了规定。但关于3种票据丧失救济制度的适用范围以及各制度的衔接等问题仍需完善。
（一）需明确规定未完全记载《票据管理实施办法》第19条规定内容的空白支票（收款人、票据金额等授权补记的票据事项中的一项或者两项空白）可否挂失问题
《票据若干规定》第25条只规定了空白支票丧失后，失票人可以依法向人民法院申请公示催告，但对于可否通知挂失止付并没有明确规定。在司法实务中，对于如果金额及收款人空白的空白支票丢失、失票人申请挂失止付的情形应否受理，存在争议。有观点认为，《票据管理实施办法》第19条和《支付结算办法》第49条规定，挂失止付通知书需记载金额和收款人，由于空白授权支票在补记之前，其未记载金额和收款人，故不符合《票据管理实施办法》这一行政法规的规定，不能挂失止付，只能采取公示催告的程序进行失票救济。另有观点认为，挂失止付制度的立法目的在于防止失票人权利被侵害。对于付款人而言，在其已收到挂失止付通知、能够从形式上确定持票人提示付款的票据存在权利争议的情形下，应对丧失票据予以挂失止付。尽管空白支票在未予补记完全之前，不具有完全票据的效力，但其丧失后也存在着被他人补记后被冒领或者转让给善意第三人的风险，因此，在付款人有合理理由能够判断申请人非冒名挂失、恶意挂失的情形下应予挂失止付。我们认为，对于该问题的解决，应从以下方面进行分析。
1.挂失止付制度的性质、目的及价值取向。挂失止付制度为在失票人发现其失票、但又不及请求司法机关保护其权利的情形下使其权利免受紧迫损害的一种应急性临时措施，因此，其具有防止权利侵害的目的和功能。应当说，在票据法律关系中，失票人与票据付款人在法律上处于平等的地位，并不存在互相强加义务的问题。但客观而言，实务中使用的票据，大多是由银行充任付款人或者代理付款人，而银行大部分是国有银行，因此，有观点认为，在失票人和付款人之间的利益砝码上，相关规定倾向于付款人利益的保护，如《支付结算办法》关于可以挂失止付票据的范围限定等。正如前文所述，挂失止付是防范失票人权利被侵害的临时性措施，具有时间上的紧迫性，因此，在付款人收到挂失止付通知书对申请支付的票据权利人可以形成合理怀疑的情形下，如果仅因空白支票合法授权补记事项未补记完全即绝对拒绝受理挂失止付通知，将会给他人冒领或者骗取票款以可乘之机，导致失票人的权利受损，引发关于付款人不予挂失止付有违诚信原则，其具有疏于协助过错的质疑。
2.空白票据的效力及可挂失性的分析。各国票据法均承认空白票据具有预定效力。尽管空白支票不具有完全票据的效力，原则上，其在授权补记事项补记完全之后具有流通性，但在实务中，基于其具有预定效力和经济上的合理性，在未予补记完全之前，其也存在着事实上的流通性。因此，空白支票丧失，存在着被他人补记后被冒领或者转让给善意第三人的风险，如果绝对不允许挂失止付将可能损害失票人利益。应当说，空白支票在补记前丧失的，虽然持票人对金额和收款人的补记具有不确定性，但由于票据种类、号码、出票日期等要素具有唯一性，且该空白支票金额、收款人的补记也只能为1次，故在这一意义上说，补记后的票据如果仅系金额、收款人与挂失止付通知书的内容不符，那么付款人及其代理付款人也可以根据前述相同内容对持票人的身份产生合理怀疑。
3.《票据管理实施办法》第19条规定的理由以及该规定的性质。权威观点认为，《票据管理实施办法》第19条的制定理由是：第一，确定金额是支票必须记载事项，无该事项则支票为无效票据，无法办理挂失止付。第二，防止止付申请人逃避签发空头支票的责任。第三，是防止申请人冒名挂失、恶意挂失的主要措施。止付申请人是否了解支票金额、收款人名称是核实申请人身份的重要依据。第四，该规定与票据法并不冲突。应当说，上述理由确有其合理性，其对于防止申请人冒名挂失、恶意挂失确有必要。具有上述办法以及《支付结算办法》关于挂失止付申请书必备事项的票据具有唯一性和特定性，能够使付款人确定对何票据进行止付，并使其信赖挂失止付申请人具有票据权利人的合法身份，将付款人错误止付的风险尽量降到低处，从这一角度分析，其更多地带有行政主管部门防范金融机构风险、加强对金融机构管理的意图，故其在性质上定性为管理性强制性规定似更适宜。
4.其他国家（地区）立法例的借鉴。我国台湾地区法律对空白支票的可挂失性持肯定态度。如我国台湾地区《票据挂失止付信息处理须知》第2条规定：本须知所称票据包括已记载完成之票据、未记载完成之空白票据……。《票据挂失止付处理准则》第11条规定：通知止付之票据如为业经签名而未记载完成之空白票据，而于丧失后经补充记载完成者，准照前3条规定办理，付款行应就票载金额限度内予以止付。前项票据之止付通知书，票据权利人未能记载之事项，以嗣后提示请求付款之票据所记载之事项，视为止付通知书所记载之事项。但应予明确的是，空白支票进行挂失止付的通知与完全票据的挂失止付通知存在不完全相同之处，该止付通知应包含两层含义：一即止付权之存在附法定条件，二即止付权存在时其行使附停止条件。[6]简言之，由于空白支票具有补记后才发生行使和票据权利效力的特性，规定空白支票的失票人在票面金额、付款人未补记之前，可以为挂失止付，但挂失止付通知应在空白支票被补充完全并向票据债务人提出支付请求时才发生效力。
（二）建议对未到期票据规定预先登记制度
未到期的票据尚不具有可支付性，故在到期日之前即使为挂失通知的，也不进行挂失支付。但由于在到期日届至时即具有了可支付性，如在丧失之时不及时进行预先登记而待票据到期后才申请挂失止付，恐有票据款项已被非法支取之虞。为充分保护失票人的权利，我国台湾地区《票据法施行细则》第5条规定，票据权利人就到期日前之票据为止付通知时，付款人应先预先登记，俟到期日后，再依前项规定办理。其以票载发票日前之支票为止付通知者，亦同。我国《票据法》对该问题未作规定，建议借鉴上述规定，规定对未到期票据的预先登记制度，待到期后，再办理挂失止付。
（三）建议明确规定因虚构票据丧失事实而致法院作出除权判决情形下的合法持票人的救济措施
《民事诉讼法》第200条仅规定了申请人因正常理由未在公示催告期内申报权利，在除权判决作出后可以提起撤销之诉，但在司法实务中，存在申请公示催告人虚构票据丧失事实而导致法院作出除权判决后，合法持票人的票据权利如何保护的问题。其能否适用前述200条的规定提起撤销之诉？是在提起撤销之诉之时，一并请求确认其票据权利并判令票据债务人履行给付义务还是需启动审判监督程序撤销生效除权判决，存在争议。有观点认为，由于公示催告程序并非诉讼程序，非解决当事人的争议，故其不适用审判监督程序。因此，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》（以下简称《民事诉讼法意见》）第207条规定，按照公示催告程序审理的案件，当事人不得申请再审。可以通过提起普通诉讼的方式明确权利主体、救济合法持票人的权利。另有观点认为，公示催告程序案件中的当事人应为申请人或已申报权利的申报人，而不应包括未申报权利的利害关系人，因此，未申报权利的利害关系人申请再审，并不违反《民事诉讼法意见》第207条的规定。退一步而言，即使未申报权利的利害关系人被认定为当事人，不可以申请再审，但依据关于再审提起方式的规定，也可采用院长提起程序等其他提起再审的方式撤销错误的除权判决。我们认为，关于该问题的解决，应综合公示催告程序的性质、《民事诉讼法》第200条规定的立法目的以及再审程序的制度功能进一步加强研究。
四、完善利益返还请求权制度
《票据法》第18条[7]对票据的利益返还请求权进行了规定。关于该条的完善主要有以下5点建议。
（一）对票据利益返还请求权的性质予以明确
关于其性质问题，理论界存在争议，各国立法例规定的也不同，主要有6种观点，[8]目前我国学者倾向于票据法上的权利说。由于性质界定不同，关于其适用范围等问题均存在争议，《票据法》第18条将该权利表述为民事权利，而民事权利的外延广泛，这引发了相关争论。因此，为正确适用该制度，首先应解决的问题是对其性质予以明确。
（二）明确界定票据利益返还请求权的适用情形
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