农业部办公厅


农业部办公厅关于印发《2012年全国植物保护工作要点》的通知

农办农〔2012〕1号


各省、自治区、直辖市农业（农牧、农村经济）厅（委、局），新疆生产建设兵团农业局，黑龙江省农垦总局：

　　2011年，在各级政府的重视和有关部门大力支持下，农业植保部门主动应对、扎实工作、科学防控，大力推进专业化统防统治、联防联控和群防群治，有效控制了小麦条锈病、水稻“两迁”害虫、二点委夜蛾、蝗虫、马铃薯晚疫病等重大病虫害危害，有力促进粮食“八连增”。

　　据全国农作物病虫害测报网监测和组织专家会商预测，2012年小麦条锈病、南方水稻黑条矮缩病、水稻“两迁”害虫、玉米螟等重大病虫害将加重发生，防治任务十分繁重。

　　为了贯彻落实中央1号文件精神和全国农业工作会议总体部署，切实做好植保防灾减灾工作，我部研究制定了《2012年全国植物保护工作要点》。现印发你们，请各地结合实际，提早谋划并研究部署重大病虫防控工作，全力抓好落实，努力确保重大病虫害不暴发成灾，重大疫情不恶性蔓延，飞蝗不起飞危害。

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2012年全国植物保护工作要点

　　根据全国农作物病虫害测报网会商预测，2012年，受异常气候、耕作方式变化等因素的影响，我国水稻、小麦、玉米等主要作物将受到多种病虫草鼠害的威胁，预计全年累计发生病虫草鼠害75亿亩次，比2011年增加3亿亩次。其中水稻“两迁”害虫、稻瘟病、南方水稻黑条矮缩病、小麦蚜虫、赤霉病、玉米二点委夜蛾、马铃薯晚疫病等重大病虫害的发生程度将重于上年，苹果蠹蛾、棉花粉蚧、稻水象甲等疫情有蔓延势头，保障粮食生产稳定发展和主要农产品有效供给任务十分艰巨。

　　一、工作思路

　　2012年的植保工作思路是：贯彻落实中央1号文件关于“加快推进农作物病虫害专业化统防统治，完善重大病虫疫情防控支持政策”的精神，按照全国农业工作会议和种植业工作会议的总体部署，围绕农业部“两个千方百计”、“两个努力确保”的工作目标，以主要作物防灾减灾为主线；主攻粮食主产区、经济作物优势区和病虫害源头“三个防控主战场”；通过大力推进专业化统防统治、大力推进绿色防控，强化植保工作措施，加快基础条件建设，统筹协调各方力量，扎实推进植保植检防灾减灾工作，促进夏粮早稻增产、秋粮稳定，努力确保农业安全生产。

　　二、目标任务

　　2012年植保工作的总体目标是确保重大病虫害不暴发成灾，重大疫情不恶性蔓延，飞蝗不起飞危害，小麦、水稻、玉米主要作物病虫危害总体损失率控制在5%以下。大力推进专业化统防统治，力争主要粮食作物专业化统防统治覆盖率达到18%，比上年提高3个百分点；大力推进绿色防控，蔬菜、水果、茶叶绿色防控覆盖率达到35%，提高5个百分点；大力推进西南、西北、东北和东南沿海四大植物疫情阻截带建设，开展跨区域联合执法，力争产地检疫率和重大疫情处置率达到80%以上，提高5个百分点；全力做好重大病虫草鼠害的监测预警，完善国家重大病虫监测预警数字化平台建设。

　　三、主要工作措施

　　（一）明确属地责任，强化重大病虫防控措施落实。全面落实政府主导、属地管理、联防联控三大机制，突出主要作物、重点区域、重大病虫，落实防控关键措施。一是加强组织领导，继续督促各地建立健全重大病虫防控指挥机构，明确防控责任，强化部门协作，落实防控资金和物资。二是指导各地制定防控方案，分区域、分作物、分病虫提出防控对策措施。小麦主产区要加强条锈病、赤霉病、吸浆虫、蚜虫、胞囊线虫等病虫防控；南方稻区要突出抓好“两迁”害虫、螟虫、稻瘟病、南方水稻黑条矮缩病等病虫害防控，东北稻区要突出抓好稻瘟病预防控制；玉米主产区要重点抓好玉米螟和二点委夜蛾的监测防控；蝗虫、草地螟等突发性病虫发生区要完善防控预案，做好应急防治准备。三是开展防控督导检查，在重大病虫防治的关键时期，我部将及时组织种植业系统司局级干部带队开展防控督导行动，检查防控措施落实情况，适时召开防控动员会和现场会，加强宣传发动，及时组织各地开展防控行动。

　　（二）大力推进病虫专业化统防统治，促进粮棉油增产增收。2012年继续在800个粮食主产区、经济作物优势区和重大病虫源头区大力推进专业化统防统治。一是扶持一批防治示范组织。继续实施统防统治“百千万行动”，加大对500个规范化专业化统防统治示范组织的技术和物资扶持力度。二是开展专业化统防统治百强服务组织评选活动，树立典型服务样板、培育骨干防治队伍、打造一批全国知名的防治组织品牌。三是宣传推广典型经验。开展统防统治现场观摩活动，加强典型案例的总结和宣传，新增专业化统防统治面积1亿亩。四是加大政策扶持力度。积极争取各级财政的资金扶持，力争在药剂补助、作业补助和技术扶持措施等方面取得突破。

　　（三）大力推进病虫害绿色防控，促进园艺产品安全生产。2012年将率先在园艺作物标准园区、大中城市蔬菜基地、反季节蔬菜基地大力示范推广病虫害绿色防控技术，力争经过3-5年的努力，使重点区域蔬菜、水果、茶叶病虫害绿色防控技术普及率由目前的50%左右提高到80%以上。一是以部名义召开全国农作物病虫害绿色防控工作会议，总结交流近年绿色防控经验，研究部署“十二五”绿色防控工作推进措施。二是建立一批绿色防控示范区。在园艺作物优势区域建立100个绿色防控示范区，其中蔬菜50个、水果30个、其他作物20个，每个核心示范区面积1000亩，辐射带动10000亩。集成推广一批生物防治、物理防治、科学用药等绿色防控配套技术，推广一批安全有效的防控产品。三是加强安全用药指导。召开安全用药研讨会，研究部署推进农药安全使用的具体措施；开展高效、安全药剂及配套使用技术的筛选和示范，强化安全用药技术的宣传、培训和指导；组织编印《农药安全使用挂图》和《农药安全科学使用培训指南》。

　　（四）广泛开展疫情宣传周活动，强化重大疫情监管阻截。一是开展植物检疫宣传周活动。拟于5月中旬安排一周时间开展全国性的集中宣传活动，重点宣传植物检疫法规，检疫性有害生物的识别、危害、防控方法和技术。二是组织检疫联合执法行动。组织有关省（区、市）开展跨地市、跨县区联合执法检查活动，加强对种子苗木生产和销售重点区域进行检查，查处和曝光一批检疫违规案例。三是制订检疫员考核管理办法，推行检疫员统一考试制度。四是开展疫情阻截防控。严格执行疫情报告制度和重大疫情风险分析制度；推进西北、东北、西南和东南沿海沿边四大阻截带建设；在新疆、甘肃、江西、重庆、广东等省开展重点疫情防控补贴试点。五是强化产地检疫监管措施。探索建立种苗繁育企业和生产基地的备案制度和植物疫情传播可追溯体系。

　　（五）完善数字化平台建设，强化病虫监测预警。一是完善国家重大病虫数字化监测预警平台，指导省级构建数字化监测网络系统，全力做好小麦条锈病、赤霉病、稻瘟病、稻飞虱、稻纵卷叶螟、玉米螟、蝗虫、草地螟、马铃薯晚疫病等重大病虫监测预警。二是加大病虫预报信息发布力度，适时开展病虫发生信息电视、手机和网络等多种媒体的发布工作，确保中短期预报准确率达到90%以上。三是继续推行重大病虫害值班周报制度，3-9月份对小麦条锈病、油菜菌核病、马铃薯晚疫病、水稻“两迁”害虫、蝗虫、棉铃虫、草地螟、玉米螟等重大病虫害实行发生防治信息周报制度，同时密切关注南方水稻黑条矮缩病、二点委夜蛾、玉米粗缩病等新上升病虫草鼠害发生动态，确保重大病虫监测及时、预报准确。

　　（六）创新专家指导方式方法，强化植保科技支撑作用。一是拟成立农业部农作物重大病虫防控专家组，下设5个专题指导组，建立植保重大事项专家咨询决策和会商机制。二是组织开展百名植保专家巡回指导活动。围绕粮食生产、园艺作物绿色防控和农药安全使用等生产实际需要，组织专家筛选推荐一批植保新技术，在病虫害发生防治关键季节开展巡回指导，并建立一批专家指导点和联系点。三是组织开展植保重大关键技术协作研究。加快二点委夜蛾、南方水稻黑条矮缩病、新发植物疫情等发生规律和监测防控技术的协作研究；组织智能化测报工具、高效施药机械、农药减量使用等植保装备及其配套技术的联合攻关，为植保防灾减灾提供技术支撑。

　　（七）深入调查研究，加快推进植保基础建设。加快植保法规建设，加强立法专题调研，组织专家起草《农作物病虫害防治条例（草案）》和《农作物病虫害测报与防治管理办法》，尽快建立依法监测和防治病虫害的长效机制。继续推进植保工程项目建设，组织《“十二五”植保工程规划》建设重点专题调研，修改完善《规划》，配合有关部门抓好项目建设的管理，严格项目申报、评审和审批程序，加快推进新一轮《植保工程规划》的实施，进一步夯实植保工作基础。

　　（八）统筹兼顾，扎实做好植物保护各项工作。继续推进植物保护国际交流与合作，认真做好国际植物保护公约等国际协定的履约工作，加强中哈治蝗合作、中越稻飞虱监测防治合作和湄公河木薯粉蚧防控区域合作。同时要做好跨区域、跨部门植物检疫工作协调；依法开展植物检疫引种审批和调运检疫，开发全国植物检疫网络审批信息平台和有害生物适生区分析平台；加强常规病虫草鼠害监测与防控指导，适时开展春秋季灭鼠工作，加大农区灭鼠和农田草害综合治理的示范、培训和普及工作；组织开展重大病虫害草抗药性监测治理和植保统计工作；切实加强项目管理，做好植保预算编制和实施总结，扎实做好植物保护各项工作。


　　最高人民法院最新出版的《民事案件案由规定理解与适用》一书中新增了一个案由——监护人责任，该书中只是给出了简单定义，并未对该类案件的被告应为谁作进一步解释说明。这就在司法实践中造成了一定混乱，有人认为应为侵权的未成年人本人，也有人认为应为侵权未成年人的监护人。本人赞同后者，理由如下：

　　一、从这个案由的名称可以看出应列侵权未成年人的监护人为被告。顾名思义，监护人责任即监护人的责任，就是无民事行为能力人或者限制行为能力人侵害他人权利，监护人应承担的责任。由于追究的是监护人的责任，因此直接列监护人为被告更合适。

　　无民事行为能力人或者限制行为能力人侵害他人权利应当承担责任。根据“有损害就有救济”的原则，他人的人身、财产权益受到损害的，就应当得到补偿或者赔偿。而该原则未将未成年人排除在外，未成年人侵权的也应承担责任。如果规定未成年人侵权不承担你责任，造成无辜受害者得不到应有的赔付，这对被侵权人来说是不公平，也是有违公平原则的。因此，法律规定未成年侵权应当承担责任是合理的，应当坚持下去。

　　无民事行为能力人或者限制行为能力人侵害他人权利，由其监护人承担责任为宜。一般来说，未成年人都没有什么财产，承担责任的能力有限，对于这些“能惹不能撑”的未成年人造成的侵害，应由谁来替他们担责合适呢？我认为由未成年人的监护人承担较为合适。这是因为法律赋予了他们监护的义务，而与义务相对应的是责任，如果不履行或者违反了某种义务，就应当承担相应的责任，就是不履行这种义务所应承担的不利后果。而且这种侵害是因监护人没有履行或者没有履行好监护义务所造成的，与监护人的这种不作为行为有着直接因果关系。因此，让监护人为未成年人的侵权行为承担责任是合情合理的。

　　二、列侵权未成年人的监护人为被告具有法律依据。我国《民法通则》第133条规定：“无民事行为能力人、限制民事行为能力人造成他人损害的，由监护人承担民事责任，监护人尽了监护责任的，可以适当减轻他的民事责任。有财产的无民事行为能力人、限制民事行为能力人造成他人损害的，从本人财产中支付赔偿费用。不足部分，由监护人适当赔偿，但单位担任监护人的除外。” 同时《侵权责任法》第32条规定：“无民事行为能力人、限制民事行为能力人造成他人损害的，由监护人承担侵权责任。监护人尽到监护责任的，可以减轻其侵权责任。有财产的无民事行为能力人、限制民事行为能力人造成他人损害的，从本人财产中支付赔偿费用。不足部分，由监护人赔偿。”从以上规定可以看出，监护人未尽监护义务的需要承担损害赔偿责任，因此对这种案件定监护人责任为宜。对于监护人责任的性质，众说纷纭，目前主要有补充责任说、替代责任说和结合责任说三种。

　　补充责任说认为，监护人责任是因未成年人或者精神病患者而处于监护之下的无行为能力人、限制行为能力人致人损害，根据监护人的财产状况，由监护人承担的补充性的民事责任。其法律依据是《民法通则》第133条第2款的规定：有财产的无民事行为能力人、限制民事行为能力人造成他人损害的，从本人财产中支付赔偿费用。不足部分，由监护人适当赔偿，但单位担任监护人的除外。

　　替代责任说认为，监护人责任是指无民事行为能力人和限制行为能力人因自己的行为致人损害，由于被监护人没有责任能力，由其监护承担的替代责任。其法律依据是《民法通则》第133条第1款的规定：无民事行为能力人、限制民事行为能力人造成他人损害的，由监护人承担民事责任，监护人尽了监护责任的，可以适当减轻他的民事责任。

　　结合责任说认为，根据《民法通则》第133条第1款与第2款之规定，被监护人侵害他人合法权益的，如果被监护人没有财产，由监护人替代他承担全部责任，具有替代性；如果被监护人有财产，但不足以承担全部责任的，监护人所应承担的是剩余部分的责任，具有补充性；如果被监护人有财产，且能够承担全部责任的，监护人就无需承担责任。综合这三种情形，监护人责任为补充性的替代责任或者替代性的补充责任。

　　我认为，未成年人承担责任的能力以其财产为限，超过的部分就应当由其监护人承担。换言之，监护人承担责任的范围就是除了未成年人能够承担的责任以外的部分。这种责任是具有补充性的，而非替代性。这里所谓的“替代”，就是不是应由监护人承担，而是代替被监护人承担，而且还可以追偿，最终的责任承担主体不是监护人，而是被监护人。我不赞同这种说法。监护人监护的范围是被监护人能够自行承担责任的行为以外的行为。在这个范围内，如果监护人没有履行或者没有履行好监护义务，就应当承担赔偿责任，不是替代性的，而是补充性，是不能向被监护人追偿的，即使被监护人以后有了足够财产。综上，我赞同补充责任说。

　　三、如果列未成年人为被告，案由就不应定监护人责任，而应定人格权、健康权、身体权纠纷。监护人责任纠纷案件，追究的是监护人应履行监护义务而未履行所应承担的责任，而非被监护人的侵权责任。如果要追究被监护人的侵权责任，还是应以未成年人为被告，列其监护人为法定代理人。而且这两种案由的归责原则也不同，人格权、健康权、身体权纠纷案件为一般的过错原则，监护人责任纠纷安家为过错推定原则。

　　我国《民法通则》第106条第2款规定，公民、法人由于过错侵害国家的、集体的财产，侵害他人财产、人身的，应当承担民事责任。且法律未对人格权、健康权、身体权纠纷案件作除外规定，因此人格权、健康权、身体权纠纷案件应适用该一般原则，即过错责任原则。侵权人有过错才承担责任，无过错就无须承担责任，而且承担与过错相应的责任。

　　《民法通则》第133条第1款的规定：无民事行为能力人、限制民事行为能力人造成他人损害的，由监护人承担民事责任，监护人尽了监护责任的，可以适当减轻他的民事责任。由该规定可以得出，对于监护人责任纠纷案件，首先推定监护人对被监护人的侵权行为有过错，是因其没有履行或者没有履行好监护义务造成的，就应由监护人承担赔偿责任，除非监护人有证据证明其尽到了监护责任。而且尽管监护人尽了监护义务，也不是免除其责任，而是适当减轻。因此，监护人责任纠纷案件适用的是过错推定原则。

　　四、增加监护人责任案由，列侵权未成年人的监护人为被告，不仅有利于执行，也有利于督促监护人履行监护义务，减少未成年人对他人合法权益的侵害。

　　对于未成年人侵权的案件，如果以以前惯用的人格权、健康权、身体权纠纷为案由立案受理，以侵权未成年人为被告，列其监护人为法定代理人，判决未成年人承担责任。而在执行过程中，发现该侵权未成年人没有财产可供执行，只有变更被执行人为其监护人。这一过程不仅繁琐，降低执行效率，而且也无法律依据。而以监护人责任为案由，直接判令监护人承担责任并对其执行，就可以避免这些问题的出现。当然，这两个案由原告是可以选择的，无论选择哪一个只要符合立案条件，都应给予受理。在当前当事人法律水平普遍不高的特殊情况下，必要时法官也可以主动释明。

　　对于未成年人侵权的案件，以监护人责任为案由受理，如果原告的诉讼理由成立，判决监护人承担责任，并在判决书说理部分明确说明因监护人未监护义务而应承担赔付责任。这就会给社会造成这样一种导向，如果家长不看管、教育好自己的子女，监护人不履行好监护义务，就应当承担相应的监护不利的后果。这样，责任一经明确之后，监护人自然就会更加认真履行监护义务，看管、教育好自己的子女，这样以来未成年人侵权的事件就会减少，从而有利于社会的和谐稳定。

　　（作者单位：四川省华蓥市人民法院 ）