中央宣传部 司法部


中央宣传部、司法部关于在公民中开展法制宣传教育的第四个五年规划

（2001年5月27日）

在党中央、国务院的领导下，全国已经实施了三个五年法制宣传教育规划，取得了重大成就。法律常识极大普及，法制教育与法制实践紧密结合，广大公民的法律意识明显增强，社会各项事业的依法治理工作蓬勃开展，所有这些在实施依法治国、建设社会主义法治国家基本方略的进程中发挥了重要的基础性作用，对维护改革发展稳定大局发挥了重要的保障作用。２００１年是进入新世纪、实施“十五”计划和实现社会主义现代化建设第三步战略目标的第一年，这对我国民主法制建设和法制宣传教育工作提出了新任务、新要求。我们要进一步提高全民的法律素质和全社会法治化管理水平，为两个文明建设创造更加良好的法治环境，就有必要在全体公民中继续深入开展法制宣传教育。为此，特制定法制宣传教育的第四个五年规划。

一、指导思想
第四个五年法制宣传教育工作的指导思想是：高举邓小平理论伟大旗帜，深入贯彻党的十五大精神，以江泽民同志关于“三个代表”的重要思想为指导，立足于国民经济和社会发展第十个五年计划确定的宏伟目标，立足于建立和完善社会主义市场经济体制的客观需要，立足于依法治国、建设社会主义法治国家基本方略的总体要求，紧紧围绕党和国家的工作大局，继续深入开展法制宣传教育，进一步提高广大公民的法律素质；继续坚持法制教育与法制实践相结合，积极推进依法治理，使全社会的管理工作逐步走上法治化轨道，保障和促进经济建设和社会各项事业健康发展。

二、目标与任务
（一）目标
根据我国宪法原则和新时期社会主义民主法制建设的发展进程，深入开展法制宣传教育，全面提高全体公民特别是各级领导干部的法律素质；扎实推进地方、行业、基层依法治理，全面提高社会法治化管理水平。通过“四五” 普法规划的实施，努力实现由提高全民法律意识向提高全民法律素质的转变，实现由注重依靠行政手段管理向注重运用法律手段管理的转变，全方位推进各项事业的依法治理，为依法治国、建设社会主义法治国家奠定坚实的基础。
（二）任务
１．继续深入学习宣传邓小平民主法制理论和党的依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，学习宣传宪法和国家基本法律，学习宣传与公民工作、生产、生活密切相关的法律法规知识，努力提高广大公民的法律素质。注重培养公民的权利义务对等的现代法制观念，增强公民遵纪守法、维护自身合法权益和民主参与、民主监督的意识。注重提高广大干部特别是领导干部的社会主义法制理论水平，提高依法决策、依法行政和依法管理的能力。
２．紧紧围绕党和国家的中心工作，积极开展法制宣传教育。要宣传社会主义市场经济特别是与整顿规范市场经济秩序相关的法律法规，宣传涉及保障和促进国家西部大开发的法律法规，宣传与加入世界贸易组织相关的法律知识，宣传与维护社会稳定相关的法律法规，宣传社会发展迫切要求普及的各项法律法规，为改革、发展、稳定创造更加良好的法治环境。
３．坚持法制教育与法制实践相结合，继续推进依法治理工作。依法治理是法制宣传教育的内在要求。要妥善处理学法与用法的关系，以法制宣传教育为基础，以依法行政、公正司法为重点，以法治化管理为目标，进一步加大依法治理力度，积极推进依法治国进程。
４．要把法制教育和思想道德教育紧密结合起来，把依法治国与以德治国紧密结合起来，促进民主法制建设和精神文明建设。

三、工作要求
（一）一切有接受教育能力的公民，都要认真学习宪法和国家基本法律知识，不断增强社会主义民主法制意识，努力做到学法、知法、守法、用法、护法。各级领导干部、司法和行政执法人员、青少年、企业经营管理人员是法制宣传教育的重点对象。
各级领导干部要带头学法用法，依法决策、依法行政、依法管理，努力实现领导方式和管理方式的转变。
司法人员和行政执法人员要努力提高自身的法律素质，忠实于宪法和法律，公正司法、严格执法，自觉维护国家法制的权威和尊严。
青少年学生要在法律素质的养成上下功夫。各级、各类学校要开设法制教育课，并且做到计划、课时、教材、师资“四落实”，保证普及基本法律常识的任务在九年义务教育期间完成。要抓好社会青少年的法制宣传教育。
企业经营管理人员要重点学习和掌握社会主义市场经济法律法规知识、国际经贸法律知识、企业管理法律知识，提高依法经营管理的水平和能力。
要重视对农村村镇、城市社区干部的法律培训及流动人口的法制宣传教育。
（二）坚持学法和用法相结合，积极开展地方依法治理。要在抓好法制宣传教育的基础上，认真制定并实施依法治省（自治区、直辖市）、依法治市（地、州）、依法治县（市、区）、依法治乡（镇）的决定、决议、规划，围绕地方立法、司法、执法、普法、法律监督、法律服务等环节，逐步实现地方政治、经济、文化事业和社会事务管理的法治化。
各部门、各行业要结合自身工作职能和特点，重点学好与本部门、本行业相关的法律法规，并认真制定和完善依法治理实施方案，全面推进依法行政，严格执法，公正司法，大力提高行业依法治理水平。
要重点抓好村镇、社区、企业、学校等基层单位的普法和依法治理工作。按照法律的有关规定，制定村规民约、居民公约及基层单位依法治理章程，建立有效的运作机制，实现民主管理、民主监督，强化基层的依法治理。维护基层的社会稳定，促进基层民主政治建设。
要认真总结并大力宣传地方、行业、基层依法治理的成功经验和先进典型，加强引导，营造氛围，在此基础上全面推进各项事业的依法管理。
（三）建立健全领导干部法制讲座制度、理论中心组学法制度、法律培训制度、重大决策前的法律咨询审核制度及任前法律知识考试考核等制度，有条件的地方也可以实施法律知识任职资格制度。积极推进各级政府法律顾问制度。
建立健全公务员法律知识培训、考试、考核制度。要将公务员学法用法纳入国家公务员“十五”培训的总体规划，统一组织考试，实行合格证制度，作为公务员考核、任职、定级、晋升的重要依据。建立健全行政执法和司法人员执法责任制、执法公示制和错案、执法过错责任追究制，以加强对行政、司法权力的监督。
建立健全企业经营管理人员法律知识培训制度。要将企业经营管理者学法作为“十五”企业领导人培训纲要的重要内容之一，将依法决策、依法管理、依法经营作为考核企业经营管理者特别是国有企业经营管理者的重要依据之一。建立健全企业法律顾问制度。
加强法制宣传教育阵地建设。要继续巩固和发展各级、各类法制宣传教育基地，逐步建立青少年法制教育基地，强化师资、教材、设施建设。各级党校、干校、团校、农村夜校要开设法制教育课程，特别要发挥各级党校、行政学院在领导干部法律知识培训工作中的主渠道作用。

四、步骤与方法
（一）步骤
“四五”普法规划从２００１年开始实施，到２００５年结束。
２００１年，各地区、各部门、各行业要根据本规划，制定五年规划，编写教材，抓好试点，培训骨干，做好组织、宣传、发动等项工作。
各省、自治区、直辖市普法依法治理主管机关、中央和国家机关各部门、各行业负责编写本地区、本部门、本行业的教材，报全国普法办公室备案。中央宣传部、司法部负责编写、审定全国统编教材和推荐教材。
２００２年至２００４年，各地区、各部门、各行业要制定法制宣传教育年度计划，作出具体安排，认真组织实施。
２００５年，按照本规划确定的目标、任务和要求，由各级普法依法治理主管机关组织总结验收。
（二）方法
１．针对实际，狠抓落实。要结合本地区、本部门、本行业的具体情况，有针对性地开展法制宣传教育，既要兼顾全面，又要突出重点，采取切实措施，防止形式主义，保证法制宣传教育真正有实效。
２．普治并举，整体推进。坚持学法用法相结合，法制教育与法制实践相结合，在普法教育和依法治理的内容、方式上不断创新，普治兼顾，整体推进。
３．条块结合，齐抓共管。在全国范围继续深入开展法制宣传教育，面广、线长、任务繁重，各地区都要在同级党委、政府的统一组织领导下，在人大、政协的大力支持和监督下，坚持条块结合，联合互动，充分发挥地方和行业、部门的积极性，形成工作合力。
４．推广典型，分类指导。要注意调查研究，不断总结经验，充分发挥各类典型的示范作用。同时，要根据不同地区、部门、行业和对象的特点，有针对性确定目标，提出要求，使法制宣传教育适应形势的变化和发展。
５．多种途径，广泛宣传。要积极组织多种形式的法制宣传教育活动，开展法律咨询、法律知识竞赛，举办法制图片展览等。要充分发挥大众传媒的作用，办好电台、电视台、报刊、网络的法制专栏、专题节目和法制系列讲座。要继续发挥法制新闻、法制影视和法制文艺的教育引导作用，使广大公民受到形象生动、潜移默化的法制教育。
６．将我国现行宪法实施日即１２月４日，作为每年一次的全国法制宣传日。

五、组织领导及保障措施
（一）各级党委、人大、政府要加强对法制宣传教育和依法治理工作的领导和监督，进一步健全领导机构，完善党委领导、政府实施、人大监督、全社会参与的运作机制。要把普法和依法治理工作作为社会主义精神文明建设和民主法制建设的重要组成部分，真正摆上议事日程，列入当地国民经济和社会发展五年规划。
（二）各级党委宣传部门、政府司法行政部门负责本规划的具体组织实施。要在各级党委、政府的领导和支持下，进一步健全办事机构，负责制定规划，并做好组织、协调、检查、指导工作。法制宣传教育和依法治理工作所需经费应列入各级政府的财政预算，保证工作的有效运转。
（三）中央和国家机关各部门普法主管机构要根据本部门、本单位实际需要，制定规划，组织实施。
（四）各地区、各部门、各行业要建立和实行法制宣传教育工作责任制，明确职责，实行目标管理，做到有部署、有检查。各级人大、政协要搞好视察、检查活动，定期审议法制宣传教育规划的落实情况。
（五）要建立健全监督与激励机制，调动各地区、各部门、各行业的积极性，推动法制宣传教育工作深入发展。
中国人民解放军和武警部队的法制宣传教育工作由中央军委根据本规划精神，结合军队和武警部队的特点，制定规划，部署安排，组织实施。

2011年2月25日通过的刑法修正案（八）在刑法第一百六十四条中增设了第二款：“为谋取不正当商业利益，给予外国公职人员或者国际公共组织官员以财物，数额较大的，处三年以下有期徒刑或者拘役；数额巨大的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。”此条规定在我国刑法的贿赂犯罪体系中增设了一个全新的罪名——对外国公职人员或者国际公共组织官员行贿罪。当前，公共工程建筑、国防采购、石油天然气、房地产、电信以及电力等行业已成为跨国商业腐败的高发地带。在这些涉及重大工程项目的跨国商业活动中，可供分配的利润丰厚，有关公职人员分配公共资源的权限较大，使得贿赂外国公职人员、国际公共组织官员的现象大有愈演愈烈之势。鉴于各国间政治、经济、法律、价值观念诸方面的巨大差异，对同一行为往往存在不同的理解，在程序上也很难依靠一国的司法资源去收集证据、发现事实，有关机关对跨国公司的国外腐败行为难以高效监察和侦查，从而增加了追究的难度。在认定对外国公职人员或者国际公共组织官员行贿罪中的“外国公职人员与国际公共组织官员”时，值得借鉴的一个依据是《联合国反腐败公约》。我国于2005年批准了《联合国反腐败公约》。刑法修正案（八）对刑法第一百六十四条的修改，在某种程度上可以理解为将《联合国反腐败公约》相关规定和精神落实、转化为国内法的举措。因此，《联合国反腐败公约》对“外国公职人员”的界定对我国刑事司法机关认定对外国公职人员或者国际公共组织官员行贿罪中的“外国公职人员与国际公共组织官员”具有重要的借鉴意义。


一、对外国公职人员的认定


根据《联合国反腐败公约》第2条第2项规定，“外国公职人员”系指外国无论是经任命还是经选举而担任立法、行政、行政管理或者司法职务的任何人员；以及为外国，包括为公共机构或者公营企业行使公共职能的任何人员。值得注意的是，这里的“外国”不仅限于国家，它还包括从国家到地方的各级政府及其各下属部门，有时也包括任何有组织的外国地区或实体，比如自治领土或独立关税地区。


由此，《联合国反腐败公约》中的“外国公职人员”主要包括：外国国家机关工作人员，具体指立法、行政、行政管理和司法机关工作人员；在外国公共机构或者公营企业中行使公共职能的人员；接受外国国家、公共机构或者公营企业的委托行使公共职能的人员。根据《联合国反腐败公约》第2条第3项的规定，“国际公共组织官员”系指国际公务员或者经此种组织授权代表该组织行事的任何人员。国际公务员，也称国际职员，是指联合国及其他国际组织聘用的各类工作人员。国际公务员按职务性质一般可分为高级官员、业务类官员和一般事务类人员；按职位地域性质可分为受地域分配限制和不受地域分配限制；按合同种类可分为长期合同、定期合同和临时合同。因此，“国际公共组织官员”主要包括两类：一是受国际组织聘用的国际公务员。这里强调的是其职务特征。二是虽没有受国际组织聘用，但受国际组织授权代表该组织行事的人员。这里强调的是其职权特征。


国际公共组织官员主要包括两类：一是受国际组织聘用的国际公务员；二是虽没有受国际组织聘用，但受国际组织授权代表该组织行事的人员。国际组织以其与政府之间的关系为标准，可分为政府间国际组织（Inter-Governmental organizations）和非政府间国际组织（International Non-Govemment organization），两者均为全球化时代国际社会的参与者。在实践中，政府间国际组织固然行使了绝大部分公共职能，但非政府间国际组织也经常参与政府间国际组织的项目，在国际社会经济、社会的发展过程中发挥了重要作用。例如，政府间国际组织在处理人权、环保、劳工问题时，往往从非政府间国际组织中委派专家，以保证解决问题时有不同利益集团的代表参与。因而判断国际公共组织的标准是该组织是否承担了国际公共职能，而不取决于其名称、组织形式或权限。


二、对外国公职人员的认定原则


1.以《联合国反腐败公约》为重要参考依据。


我国于2005年批准了《联合国反腐败公约》。刑法修正案（八）对刑法第一百六十四条的修改，在某种程度上可以理解为将《联合国反腐败公约》相关规定和精神落实、转化为国内法的举措。因此，我们在认定对外国公职人员、国际公共组织官员行贿罪中的公职人员、官员时，援引《联合国反腐败公约》作为参照依据，是自然、合理而且必要的。《联合国反腐败公约》中对外国公职人员、国际公共组织官员等术语进行了解释。根据《联合国反腐败公约》的规定，外国公职人员系指外国无论是经任命还是经选举而担任立法、行政、行政管理或者司法职务的任何人员；以及为外国，包括为公共机构或者公营企业行使公共职能的任何人员；国际公共组织官员系指国际公务员或者经此种组织授权代表该组织行事的任何人员。因此，我国司法机关在办理有关海外商业贿赂案件的过程中，可以理直气壮地参考《联合国反腐败公约》的相关术语解释。


2.可直接参照有关法律、判例等。


由于国内外政治体制、行政体制、公务员制度的巨大差异，许多国家都存在与本国国情相适应、而外国人则难以准确理解的公共职务、职位。这些职务、职位在我国国内没有对应的概念，在认定担任这些职务或职位的人员是否属于外国公职人员时，唯有直接参照有关国家的法律或判例。因为贿赂犯罪的本质是权钱交易，要判断行为人是否构成受贿，需要明确其是否掌握可用于交易的职权，而是否具有这种职权，只能根据其所在国的法律和相关规定才能判断清楚。例如，日本的农地开发经营财团的职员是否属于公职人员，这对于中国人来说是难以直接得出结论的，日本的《国家公务员法》和《地方公务员法》也没有明确的规定，只是在《关于整备经济关系罚则的法律》中，规定将此类具有行政垄断性质的公共财团职员“视为公务员”，也就是对于这些人员，“在与刑法的关系上，作为公务员处理。”因此，在认定外国公职人员时，是需要直接参照有关国家的法律、判例等规定的。同理，对于国际公共组织官员的认定，必要时也应直接参照有关的国际公约、条约，并结合其职权和工作性质来明确其身份。


认定外国公职人员身份的最大难点，就在于国内外政治体制、行政体制、公务员制度的巨大差异。因此，在判断外国公职人员的身份性质时，不能受我国传统职务犯罪司法实践中国家工作人员的形式要件约束，应重点从相关雇员隶属的公共机构以及其具体实施的职能是否具有公务属性的实质角度进行判断。


认定外国公职人员身份应重点参考《联合国反腐败公约》的有关规定。根据《联合国反腐败公约》第2条第2项规定,“外国公职人员”系指外国无论是经任命还是经选举而担任立法、行政、行政管理或者司法职务的任何人员；以及为外国，包括为公共机构或者公营企业行使公共职能的任何人员。同时,《联合国反腐败公约》第2条第1项也规定了“公职人员”的范围，系指：无论是经任命还是经选举而在缔约国中担任立法、行政、行政管理或者司法职务的任何人员，无论长期或者临时，计酬或者不计酬，也无论该人的资历如何；依照缔约国本国法律的定义和在该缔约国相关法律领域中的适用情况，履行公共职能，包括为公共机构或者公营企业履行公共职能或者提供公共服务的任何其他人员；缔约国本国法律中界定为“公职人员”的任何其他人员。根据上述规定，“外国公职人员”主要包括两类：一是国家机关工作人员，即外国无论是经任命还是经选举而担任立法、行政、行政管理或者司法职务的任何人员。这是从职务上限定的公职人员范围。二是行使公共职能的非国家机关工作人员，即为外国，包括为公共机构或者公营企业行使公共职能的任何人员。这是从事务上限定的公职人员范围。


（作者单位：武汉大学）