从“民政局为遇难流浪汉索赔案”探讨我国当事人适格制度

严佳维


一、问题的提出
2006年4月，江苏省高淳县民政局为遇难流浪汉索赔案（以下简称“高淳案”）引起了世人广泛的关注，被法学界和新闻界称之为政府为流浪汉打官司讨说法的“中国第一案” 。 时隔8个月之久，江苏省南京市高淳县人民法院于06年12月18日作出了一审判决：因主体不适格，裁定驳回民政局起诉。
尽管该案已暂时告一段落，但这个一审判决并不意味争议问题得到彻底解决。由该案引发的对民政局作为原告主体是否适格的争论，以及倘若民政局不可以作为原告，那么死亡流浪汉是否是撞了白撞，他们的合法权益到底该由谁来维护等诸如此类的问题仍有待研究解决。适逢我本学期主修民事诉讼法，于是我结合相关案情、立法，针对上述案件原告是否适格问题深入进行了研究思考。

二、案件背景资料的收集
因为我只是在课堂上听老师提起过这个案子，所以我对该案的始末和细节情况不甚了解，故我首先通过上网及查阅相关报纸报道搞清楚案件的基本情况。
1、“高淳案” ：
2004年12月4日，李某酒后驾车，在南京高淳县境内将一名躺在马路上的流浪汉碾轧身亡。多方联系后，死亡男子身份仍然无法确定，交警部门在处理这起交通事故中陷入了困境。
2005年4月2日，高淳境内再次发生类似事故。司机王某驾驶车辆，将一流浪汉撞跌在机动车道内，迎面驶来的机动车从流浪汉身上碾轧而过，致使其当场死亡。这个流浪汉的身份同样无法确定。由于肇事司机多次催促警方来处理事故，高淳交警大队找到高淳县检察院咨询解决办法。
2006年3月8日，高淳县检察院向高淳县民政局下达了两份《检察建议书》，提出建议：由民政局代两名无名流浪人员提起人身损害赔偿诉讼。几天后，民政局将两起事故中的肇事方和保险公司诉上法院，要求赔偿两流浪汉的死亡赔偿金、丧葬费等30多万元。
2006年12月18日，高淳县人民法院作出了一审判决：因主体不适格，裁定驳回民政局起诉。
在查询本案相关资料的时候，我惊讶地发现今年在其他地方也发生了类似的案件，只是未受到媒体太多的关注而已，并且当地的人民法院也都已经作出了相关的判决，我认为这对研究所要讨论的问题有很高的价值。故也摘录如下：
2、“湖南临湘救助站为遇难流浪汉索赔案”（以下简称“临湘案” ）：
2005年11月12日晚，一名流浪汉在107国道1419KM界碑羊楼司附近遇车祸身亡，当地交警部门在规定期限内公布消息寻找死者家属，至今无人上门认领。
2006年4月12日，在当地交警部门和检察院的支持下，临湘市民政局救助站以职能部门的身份将肇事车辆所属的运输有限公司和投保的财产保险公司告上法院，并提出了25万元的索赔金。
2006年7月21日，临湘市人民法院一审判决两被告向原告民政局救助站支付赔偿款15万余元。
3、“浙江桐庐县民政局为遇难流浪汉索赔案”（以下简称“桐庐案” ）：
2005年10月31日晚，在桐庐县境内的省道上，司机姚某驾驶一辆轻型货车，因疲劳驾驶打瞌睡，车辆失去控制，撞上迎面走来的一男子，造成该男子重伤，经抢救无效死亡。交警部门认定姚某负这起事故的全部责任，但是死亡男子的身份却一直无法查明。
2006年9月，桐庐县检察院以交通肇事罪对姚某提起公诉。引人注目的是，桐庐县民政局作为附带民事原告人的身份出现在法庭上，为无名氏索赔33万余元。
桐庐县法院审理后认为，根据《中华人民共和国道路交通安全法》及浙江省实施该法有关规定，身份不明之人在道路交通事故中遭受伤亡的，损害赔偿金由社会救助基金管理机构提存保管。而身份不明之人是有关行政法规规定的“三无人员”，属社会救助对象，民政局是负责处理社会救助事务的部门，由其代为被害人主张权利并无不妥。
据此，法院一审判决：姚某犯交通肇事罪，判处有期徒刑1年、缓刑1年，同时赔偿刑事附带民事诉讼原告人（即桐庐县民政局）33.8万余元。

三、背景资料的剖析
从上述三个类似案件中，我们可以很明显地看出各地法院对民政局能否为遇难流浪汉索赔这一问题的立场是不同的。在“高淳案”中，当地人民法院认为民政局作为原告主体不适格；而在“临湘案” 和“桐庐案”中，当地人民法院显然认同民政局或其下属机构救助站具有合法的原告资格。
那么为什么类似的案件，人民法院会作出不同的判决呢？进一步深究，我发现“临湘案”较之“桐庐案” ，与“高淳案”更具可比性。理由是：
在“桐庐案” 中，由于06年3月底，浙江省人大通过了《浙江省实施办法》，其中第61条有这样的表述：“道路交通事故社会救助基金管理机构有权向赔偿义务人追偿” ，“交通事故死亡人员身份无法确认的，参照城镇人口赔偿标准，其损害赔偿金由道路交通事故社会救助基金管理机构提存保管”。而目前浙江还没有一个真正的“道路交通事故社会救助基金管理机构” ，但可以将其广义理解为政府相关部门。民政局与无名流浪汉之间正好是救济与被救济的关系。这样，法院通过这个地方法规认定桐庐民政局的维权名正言顺。
但“临湘案” 和“高淳案”中，湖南和江苏并没有制订和浙江类似的地方法规以使民政局的主体资格得到法律法规上的确认，所以接下来我主要是针对这两个案子进行比较分析。但值得注意的是，“桐庐案”对所提问题的解决有着很大的启发意义。

四、问题核心的理论介绍
“临湘案” 和“高淳案”所反映的问题核心就是民政局原告主体是否适格，抽象到民事诉讼法学研究上就是有关当事人适格的问题。那究竟民政局是否为适格主体，以下我就带着这个问题对民事诉讼当事人适格制度进行论述和思考。
（一）当事人的概念
民事诉讼的当事人，是指为保护民事权益，以自己的名义进行诉讼，引起诉讼程序发生、变更、消灭的人。当事人有广义与狭义之分：狭义当事人只包括原告（起诉的人）和被告（被诉的人），广义当事人除原告和被告外，还包括共同诉讼人、诉讼代表人和第三人。当事人在民事诉讼中具有极其重要的地位，无当事人即无民事诉讼。
（二）当事人适格
1、当事人适格的概念
当事人适格，是指当事人在具体的民事诉讼中，能够作为当事人进行起诉或应诉，具有诉讼实施权的资格。
当事人适格和民事诉讼权利能力不同，当事人适格是就具体案件而言的，当事人适格表明该当事人是正当当事人（正当当事人是指对特定的诉讼，有资格以自己的名义成为原告或被告，因而受该案判决拘束的当事人）。而民事诉讼权利能力是针对抽象诉讼而言的一种资格，有民事诉讼权利能力未必是正当当事人。
2、判断当事人适格的标准
传统民事诉讼法理论认为，适格当事人应具备以下两个条件：一是具有民事诉讼权利能力（当事人能力）；二是对诉讼标的所涉权利义务关系具有诉讼实施权。判断当事人适格的标准，关键就在于有无诉讼实施权。根据当事人对特定的诉讼标的有无诉讼实施权，日本和我国台湾地区的学者将当事人分为适格当事人和非适格当事人，我国学者又称为正当当事人和非正当当事人。
在不同的法律关系中，诉讼实施权的基础是不同的。主要有以下两种情形：
（1）对实体权利有处分权或管理权
一般来说，实体法上的民事法律关系或者权利义务主体，即直接的利害关系人，对诉讼标的具有诉讼实施权，是适格的当事人。这是传统的利害关系当事人观念的主要依据，也是我国民诉法规定的起诉要件之一。争议的实体法律关系主体如原告对自己的权利有处分权或管理权，他们当然具有诉讼实施权，可以就争议的法律关系提起诉讼，从而成为正当的当事人。
（2）诉讼担当
在某些情况下，法律关系主体之外的某些特定主体虽然不是权利义务主体，但其基于法律规定或当事人约定对诉讼标的享有管理权或处分权，也是适格当事人。对于上述情形，民诉法理论上称为诉讼担当。所谓诉讼担当，是指实体法上的权利主体或民事法律关系主体以外的第三人，对他人的权利或法律关系有管理权，以自己的名义，为了他人的利益或代表他人的利益，以正当当事人的地位就该法律关系所产生的纠纷提起诉讼，法院判决的效力及于原民事法律关系主体。
根据诉讼担当产生的依据不同，诉讼担当分为法定的诉讼担当和任意的诉讼担当。法定的诉讼担当是指基于法律规定而对他人的权利或法律关系享有诉讼实施权，如破产管理人、遗嘱执行人、遗产管理人、失踪人的财产代管人、为保护死者利益提起诉讼人等；任意的诉讼担当是根据民事法律关系主体的意思而承认的诉讼实施权，如我国的代表人诉讼中，代表人基于被代表人的授权而担任诉讼代表人。
3、适格当事人的确定
甘肃省白银市人民政府


市政发〔2007〕47号


白银市人民政府关于印发白银市城市生活垃圾处理费征收办法的通知

各县、区人民政府，市直各部门，各企事业单位，中央、省在银各单位：
《白银市城市生活垃圾处理费征收办法》已经2007年市政府第7次常务会议审议通过，现予印发，自2007年7月1日起实施。试行一年半。


二OO七年四月二十日



白银市城市生活垃圾处理费征收办法

第一条 为加快城市生活垃圾处理步伐，提高生活垃圾处理质量，改善城市生态环境，促进可持续发展，根据国家计委、财政部、建设部、国家环保总局《关于实行城市生活垃圾处理收费制度促进垃圾产业化的通知》（计价格[2002]872号文件）、建设部《城市生活垃圾管理办法》（1993年8月10日第27号令）和国家计委办公厅《关于加快项目前期工作，积极推进城市污水和垃圾处理产业化有关问题的通知》（计办投（2002）1451号）的规定，制定本办法。
第二条 本办法适用于白银市城市规划区内的国家机关、事业单位、社会团体、各类企业、个体工商户、医疗机构、城市居民（含暂住人口）等产生生活垃圾的单位和个人。
第三条 市、县区城市环境卫生主管部门负责城市生活垃圾处理费的征收管理工作。
第四条 本办法所称城市生活垃圾是在城市居民日常生活或为城市居民日常生活提供服务的活动中产生的固体废物，以及法律、法规规定视为城市生活垃圾的固体废物（包括建筑垃圾，不包括工业固体废物和危险废物）。
第五条 生活垃圾处理费的缴费对象、计费单位和缴费方式。
㈠城市居民（含暂住人口）
城市居民（含暂住人口）以户为单位缴纳；下岗失业人员、低保对象家庭以人为单位缴纳。
㈡国家机关、事业单位及社会团体
国家机关、事业单位及社会团体以实有在册职工人数为单位，由单位缴纳。
㈢各类企业
1、能源、邮电通信和金融保险业以实有在册职工人数为单位，由单位缴纳。
2、工业企业以实有在册职工人数为单位，由单位缴纳。
3、建筑业。新建建筑的生活垃圾处理费以建筑面积为单位，改建、扩建和装潢产生的混合垃圾以垃圾量为单位，由产生垃圾的单位缴纳。
4、交通运输业以车辆吨位或座位为单位，由交通运输企业或车主缴纳。
5、商业、饮食服务业。商业企业（大型商场、超市）和餐饮企业以经营单位的使用面积为单位；宾馆、饭店、招待所以床位为单位，由商业、饮食服务企业缴纳。
㈣个体工商户。有固定门店的个体工商户以店面的使用面积为单位缴纳；有固定摊位的个体工商户以摊位为单位缴纳。
㈤医疗机构。医院、卫生院、社区卫生服务中心、妇幼保健等医疗机构以床位为单位（不包括其医疗废弃物的收集、运输和处理），由医疗机构缴纳。
㈥生活垃圾处理费无法按人或单位收取的，以实际产生的垃圾量为单位，由产生垃圾的单位和个人缴纳。
第六条 城市下岗职工、失业人员和低保对象，减收城市生活垃圾处理费。
第七条 收取城市垃圾处理费应使用财政部门统一监制的事业性收费票据，所收费用全部上缴财政，实行收支两条线管理。收费单位应严格票证管理，专人负责，做好登记、收取、缴纳工作。
第八条 生活垃圾处理费应全部用于支付生活垃圾的收集、运输、无害化处理及生活垃圾处理设施的更新和建设，任何单位不得截留、私分和挪用。价格、财政、审计、城建等部门应对生活垃圾处理费的收支情况进行监督检查。
第九条 收费单位应在醒目位置公示经价格主管部门批准的收费项目和收费标准。收费人员应持证上岗，亮证收费。
第十条 擅自设立收费项目和收费标准的，由价格行政主管部门依据《中华人民共和国价格法》、《甘肃省价格管理条例》的规定处罚。
第十一条 本办法由市建设局会同市物价局、市财政局负责解释。
第十二条 本办法自2007年7月1日起实施。