土地领域存在的矛盾和问题已经成为影响中国社会和政治稳定的主要问题之一。土地问题的根本原因，是土地权利与义务的双重缺失与失衡。这种缺失和失衡，使得国家、集体和个人的利益都缺乏制度化的实现和调节机制，导致土地利用上的囚徒困境博弈和公地悲剧。因此，要制度化地解决中国土地领域存在的问题，必须构建权利与义务平衡的土地管理制度体系，形成各方合理的利益结构，而这也构成了中国土地管理制度改革的一个主要目标。同时，制度化的土地管理模式，也需要进行财税体制改革，改变中国土地管理的制度环境。
　　 近年来，土地领域出现的问题和矛盾日益尖锐，也暴露了中国土地管理制度存在的问题。中国目前的土地管理制度是改革开放以来，适应人地关系变化和市场经济体制建立等外生因素变化而建立起来的，反映了当时的需要和历史条件。但也正是因为是在当时的历史条件下建立起来的，土地管理制度对土地财产权利界定及国家、集体和个人之间利益的安排，没有充分反映改革开放30年来国家、集体和个体之间在土地利益上的深刻变化，也没有形成合理的制度化的相关利益调节机制，造成了土地领域诸多矛盾和问题。突出表现在：（1）地方政府为了发展经济和地方财政收入，大量圈地，导致群体性事件频发；（2）农村集体和个人为避免土地被征，争相违法利用土地渔利，而无需承担相应的财产责任，导致国家和社会利益事实受损；（3）各地都没有动机保护耕地，导致土地滥用、耕地锐减；（4）土地腐败；（5）土地财政、房地产泡沫与住房困难，等等。土地管理（含拆迁）领域存在的问题，已经成为严重的政治和社会问题，必须妥善解决。

　　土地管理领域出现的矛盾和问题，其根本原因在于土地权利与义务的双重缺失和失衡。因此，建立健全权利和义务对等的土地管理制度体系，就成为解决上述矛盾和问题的关键，也成为中国土地管理制度改革的核心内容和目标。目前有关征地拆迁的理论探讨和操作方案，尚没有从权利与义务、局部利益与整体利益、长期利益与短期利益平衡的角度，对这一问题提出系统的、制度化的解决方案。在长期调查，运用公共行政学、制度经济学和法学等多学科进行研究和对土地管理制度及其环境进行深入分析的基础上，本文试图针对土地管理领域存在的问题，对建立权利义务关系对等的土地管理制度体系提出构想，为制度化地解决这些问题提供参考。

　　一、中国土地问题的根本原因：权利与义务的双重缺失与失衡

　　土地管理领域出现的诸多矛盾和问题的根本原因，在于目前我国土地管理制度中，土地权利和义务体系的双重缺失与失衡。

　　（一）农村集体土地和城市国有土地权利的失衡，导致集体土地利用上的囚徒困境博弈和公地悲剧

　　1978年以来，城市国有土地的财产权利逐步完善，但是，农村集体土地的财产权利则不完整，表现在如下方面。（1）在所有权上，农村集体土地的所有权属全体村民集体所有，在制度上也没有实现农村集体所有的具体安排，存在着所有权虚置的问题。（2）在使用、收益和处分权上，农村集体建设用地与国有建设用地相比也是残缺的，集体建设土地（非农建设用地，含宅基地）不像国有土地那样可以进行转让、抵押和获取收益等。由于产权的不明晰，不完整，农民集体土地难以得到产权上的保护，各类用地主体都争相使用农村集体土地（政府低价征地、村集体、个人和企业等违法用地），导致土地利用上的囚徒困境博弈、土地滥用和公地悲剧。

　　（二）征地拆迁赔偿价与物业市场价值的失衡，导致被征地拆迁人抗争

　　在征地过程中，赔偿的依据主要是土地农业产出乘以一定的倍数，而不是农地改变用途之后的市场价值。虽然1982年以来国家多次提高征地拆迁补偿标准，2004年10月国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》和同年11月国土资源部出台的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》提出，如果原有最高赔偿标准（约为耕地平均年产值的30倍）仍然不能保证被征地农民原有生活水平，可以从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴，也可按被征地片区综合地价进行补偿，但征地补偿标准的依据仍然不是物业的市场价值。地方政府出让土地的价格仍然远远高于征地拆迁的价格。地方政府征地和卖地的巨大价差造成的被征地拆迁人利益损失以及生活困难，是导致近年来城乡群体性事件的主要原因。

　　（三）不同地区土地开发权的失衡，导致各地争相使用土地而疏于保护耕地

　　目前，不同地区土地的开发权是不平等的，并且没有相应的制度安排调节这种不平等。现有的土地利用、功能分区和耕地保护，都是通过行政性的土地利用规划分区来实现的，即通过行政权来规定某个区域用于非农开发，某个区域的耕地要进行保护，只能用于农业生产。由于不同功能的土地收益是不同的，规划为非农用地（工商用地）的价值高，而规划为农业用地的价值低，被规划为耕地保护的区域实际上被剥夺了将土地用于其它用途以获取更高收益的权利。土地的功能分区是必要的，但是，行政地规定一个区域的开发权和限制另一个地区的开发权，并且没有利益补偿的机制，容易造成各地在土地利用上的零和博弈格局，使得被规划为耕地保护区的区域没有内在的动机保护耕地。致使无论发达地区还是不发达地区都没有强烈的动机保护耕地，而是想方设法突破土地利用限制。这一方面造成地利分配不公，一方面导致土地的滥用。

　　（四）土地财产权利和义务的失衡，导致不当得利及国家和公共利益遭受损失

　　与土地权利不完整相对应，土地义务制度不完整导致违法得利、守法吃亏及国家和社会利益受损的事实，也是目前土地管理中的一个突出问题。对于农村集体土地，一方面，有关土地管理的法律规定不可转让，但另一方面，对事实上发生转让、出租并获得巨额收益的行为也没有规定相应的税费，进行相应的法律处罚，导致违法用地有收益而无成本。这是巨量农村集体土地违法入市，导致以租代征、小产权房和违法建筑盛行的重要原因。一些集体和个人在城市化过程中因此坐地暴富，成为城市“房东阶层”[1]。其结果是既没有能够控制土地的使用，也造成不当得利、国家税收流失和利益受损。也就是说，土地义务制度的缺失，导致国家和社会的利益也缺乏制度化的实现机制。

　　没有完善的房地产义务制度也导致当事人对征地拆迁赔偿过高的心理预期。本来，权益人合理的物业收益是物业市场价值减去相应的税费义务，并且违法物业不予赔偿。但在按市场价值对征地进行补偿的讨论中，研究者基本上没有讨论与物业权利相应的义务，也不论其物业是否合法，使得包括被征地人在内的社会舆论都认为，被征地者应该得到的是物业市场价值的全部，而非扣除所有相应税费之后的剩余[2]，结果导致对征地拆迁赔偿的过高预期，无谓地提高了征地拆迁的交易成本（如仅仅拖延时间即可导致成本大幅提高），更有甚者，可能造成漫天要价的所谓“钉子户”，致使建设项目难以进行下去，既不利于城市的发展，也给相关居民生活带来不便。事实上，如果有完善的财产义务制度安排，相关人员并不能取得如此巨款，坐地暴富。长期以来，中国的经济建设和城市建设都是由国家投资的，并且由于国家的政策倾斜、投资倾斜和城乡差异，中国城市的发展既是农村贡献的结果，也实际上与其它地区的支持有关，因此，城市及城市郊区物业的迅速增值不是这些权益人投入的结果，其增值自然不能完全归这些土地的所有者，而是需要缴纳相应的税费，以通过国家的转移支付弥补未得到开发地区的损失，这在国家投资经济的背景下尤其如此。完善的土地义务制度是市场经济国家的惯例，在这些国家，既有完善的财产权利，也有完善的财产义务，其土地义务包括土地保有税、土地有偿转移和增值税、土地取得和无偿转移税等等[3]。这些规定，既是对财产权利的尊重，也是对社会公平的尊重。只讲权利、不讲义务，只能导致社会不公平，也不利于耕地的保护。

　　二、制度化解决中国土地问题的根本途径：建立权利与义务平衡的土地管理制度体系

　　按照新制度主义的观点，合理的制度安排是一种能够使各方合理利益得到帕累托改进的制度安排，唯其如此，才能实现制度均衡[4]。因此，要制度化地解决中国土地问题，或者说土地管理制度改革的目标模式，必须满足如下要求：即建立国家、集体、个人合理利益均得到平衡和实现的机制，从制度上消除土地利用上“囚徒困境博弈”的利益诱因，从而从根本上解决中国土地管理中存在的主要矛盾和问题。

　　目前，对于农村集体土地制度改革，有各种主张。概括起来，主要有如下几种。（1）取消集体土地所有权，实行农村土地私有化，赋予农村土地完整的财产权利，农村土地权利变更（包括征地），需按私有财产和市场经济规则进行[5]；（2）取消集体土地所有权，实行农村土地国有化，赋予农民长期稳定的土地使用权[6]；（3）保留和完善集体土地所有制，赋予集体土地更充分的物权，包括管理权、处分权、流转权、收益权等[7]；（4）实行国家、集体和农民私人三种所有制并存[8]；（5）搁置土地所有权的争议，将重点放在土地的用益物权方面，更好地保障农村集体土地的财产权利[9]；（6）提高征地拆迁补偿标准，按市场价格进行赔偿，征地必须基于公共利益目的，等等。这些主张，都有一个共同的特点，即不否认土地的收益权利，虽然实现权利的路径各有不同。这些主张可以概括为纯粹“权利视角”。而在实际工作中，一些地方政府无视权益人的权利，低价强制征地拆迁，这类做法可以称为“行政义务视角”。

　　行政义务视角无视权益人的权利，已经受到广泛批评。但是，“权利视角”，在主张权利的同时，也忽视了相应的义务，也是不全面或者是有问题的。对征地拆迁的赔偿，权利视角往往认为，征地拆迁应按市场价赔偿，并且权利人应该得到市场价的全部。但是，正确的做法应该是，权利人得到的是按市场价赔偿并扣除相应增值税费后的剩余。只有这样，才能平衡国家、集体和个人之间的利益，既保障权利人的合法权益，也防止不当得利，避免国家和社会遭受损失。在现实操作中，国家总体上越来越尊重土地权利，提高补偿标准，主张合理补偿，但究竟提高到什么程度是合理的，仍然没有一个公认的、科学的边界，故仍难以避免实际工作中的争议。至于所有权，本文主张明晰农村集体土地财产权利，但并不主张实行农村集体土地的私有化。因为土地私有化可能存在两大风险。一个是可能造成土地兼并。在中国，土地具有社会保障功能，土地兼并可能导致一些农民失去基本生活资料，沦为赤贫。在城市社会保障体系尚不完备（短期内很难完备），就业不充分的情况下，土地私有化客观上存在较大风险。第二个风险是高昂的城市化成本。土地私有化会造成小土地所有制，可能造成城市规划和城市用地交易成本过高，不适应中国快速城市化现代化发展的要求。农村集体土地产权改革的目标不应是土地的私有化，而是要找到既能明确集体土地财产权利，又能降低城市化成本的制度安排。

　　因此，一个合理的土地管理制度安排，应该形成一个合理的利益诱因结构，能够满足和实现各方面的合理利益，并限制不合理的利益。具体而言，土地管理的制度安排，应该在完善土地所有权及其实现形式的同时，保障权益人的物权；土地征用和转移应参照土地市场价格，但权益人应该承担相应的义务，缴纳相应的保有和增值税费等（按照可比价格计算）。这样，才能确立各方面的利益及其边界，既保障权益人合法权益，又防止不劳而获和不当得利，维护国家和全社会的利益。通过建立权利和义务平衡的土地管理制度体系，形成国家、集体和个人之间合理利益均得到实现和调节的制度化机制，也为解决目前土地问题奠定制度基础。只强调权利或只强调义务，都不可能从制度上根本解决中国目前土地领域存在的问题。本文认为，制度化解决中国土地问题的土地管理制度改革目标模式，就是最终要建立适应经济社会发展的权利与义务完善、对等的土地管理制度体系。

　　三、权利义务平衡的土地管理体系的具体制度安排

　　（一）健全土地权利体系，通过产权限制地方政府征地冲动

　　明晰的产权是财产得以保护的重要前提。财产权利是一个包括占有、使用、收益和处分等各项权利在内的权利束。按照Armen A. Alchian的定义，财产权包括三个要素：（1）排他性地决定财产用途的权利；（2）排他性地享有财产收益的权利；（3）以相互同意的方式让渡财产的权利[10]。我们看到，在产权缺乏明确而充分的法律保护下，农村集体土地成为地方政府、企业、集体和个人觊觎的目标，导致了各方在土地利用上的“囚徒困境”博弈和土地保护上的“搭便车”行为，其结果是土地滥用和土地管理上的混乱局面。在权益没有得到明确划分和保障（可能被征收），不用白不用的心理指导下，农村集体所有土地的保护无疑是十分困难的。因此，应该通过进一步明确农村集体土地权利来保护土地。

　　1．进一步明晰和完善农村集体土地所有制。可以建立农村集体土地的按份共有制度或者合有制度[11]，农村集体的每个成员均平等地拥有对集体土地的处置权，集体土地权利的变更，均由农民集体共同决定，避免农村基层组织擅自处置集体土地。

　　2．农村集体建设用地（即具有开发建设权的土地，含合法的宅基地）与城市建设用地拥有同样的财产权利，实行同地同权同义务，消除城乡建设用地的二元分割，农民集体可以依据法律规定按市场价格转让自己的建设用地，农民集体享有排他性的土地使用权、收益权和处分权等。

　　3．完善农村集体土地的民主管理制度，健全集体所有权的实现机制。一是建立农村集体土地权益处置的民主决策体制，由全体土地所有人集体决定土地的使用和权益改变，没有全体村民三分之二的多数通过，土地权益不得发生转移或变更。二是由全体土地权益人决定土地收益的使用和分配。三是土地交易、收益分配的过程全部公开，议程由全体村民讨论决定。农村集体土地的民主管理，可以避免土地产权虚位的问题，应该成为未来完善中国农村村民自治制度最核心的内容之一。

　　（二）健全土地义务体系，防止坐地暴富，维护政府和全社会的利益
福建省人大常委会


福州市城市道路建设与管理办法
福建省人民代表大会常务委员会


（1999年11月5日福州市第十一届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过 2000年7月28日福建省第九届人民代表大会常务委员会第二十次会议批准）

第一章 总则
第一条 为了加强城市道路的建设与管理，充分发挥城市道路功能，根据国务院《城市道路管理条例》和其他有关法律、法规，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于本市行政区域内城市道路的规划、建设、养护、维修和路政管理。
第三条 本办法所称城市道路，包括市区和城镇范围内的城市道路设施、桥涵设施和道路照明设施。
第四条 福州市建设行政主管部门是本市城市道路的行政主管部门，负责组织实施本办法。
福州市市政管理部门和各区建设行政主管部门按职责分工，负责由政府投资或移交给政府管理的城市道路的养护、维修和路政管理。
各县（市）建设行政主管部门负责辖区内由政府投资或移交给政府管理的城市道路的建设、养护、维修和路政管理。
单位自行投资建设和城市综合开发建设单位按城市规划要求配套建设的城市道路，由该工程的产权单位负责养护、维修和管理。
城市规划、公安交通、市容、园林、供电、通信、工商等部门按照各自职责，密切配合，共同保证本办法的实施。
第五条 城市道路的养护、维修资金，应当按照城市道路等级标准予以安排。
第六条 任何单位和个人都有依法使用、保护城市道路的权利和义务，并有权对违反本办法的行为进行规劝和举报。

第二章 规划和建设
第七条 城市人民政府应当组织建设、规划、公安交通等部门根据城市总体规划，编制城市道路发展规划。
城市道路行政主管部门根据城市道路发展规划，制定年度建设计划，报同级人民政府批准后实施。
第八条 城市道路应当纳入城市旧区改建、新区建设、住宅小区和开发区的综合开发建设计划，配套建设。
城市各种管线、杆线、绿地、行道树等布置要与城市道路统一规划、统筹安排、同步建设。
第九条 城市道路的建设资金采取政府投资、国内外贷款、集资、发行债券、受益者出资及其他方式筹措。
第十条 新建、扩建、改建城市道路，实行工程招投标、质量监督、监理和保修制度。
从事城市道路勘察、设计、施工、监理的单位应当具备相应的资质，并执行国家和地方规定的技术规范和标准。
第十一条 建设单位在城市道路开工前，应当持规划批准文件等向城市道路行政主管部门申请施工许可证。城市道路行政主管部门应当自收到申请之日起十五日内，对符合条件的发给施工许可证；不符合条件的，给予书面答复。未取得施工许可证的城市道路建设工程不得开工，施工单
位不得施工。
第十二条 城市道路工程竣工后，建设单位应向城市道路行政主管部门申请验收。验收合格的，方可办理竣工决算，交付使用。未经验收或验收不合格的，不得交付使用。
第十三条 利用贷款或者集资建设的大型桥梁，按照国务院的规定收取通行费。依法转让大型桥梁等经营管理权的，由受让方按批准的办法、期限和收费标准收取通行费。

第三章 道路设施管理
第十四条 承担城市道路设施养护、维修的责任单位，应当严格执行有关技术标准和规范，定期进行养护、维修，确保工程质量。
城市道路行政主管部门负责对养护、维修工程的质量进行监督检查，保障城市道路设施完好。
第十五条 禁止在城市道路上冲洗机动车辆、倾倒垃圾污物和焚烧物品等。
禁止占用下列范围的城市道路：
（一）主干道的车行道；
（二）宽度不足三米的人行道；
（三）广场、主次干道交叉口和铁路道口周围五十米范围内；
（四）公交车站周围十米范围内；
（五）测量标志、消防栓、进水井、各类检查井、路灯线杆以及闸阀设施周围三米范围内。
第十六条 禁止擅自占用第十五条第二款规定外的城市道路。因特殊情况确需临时占用作为集贸市场的，应当经市、县（市）人民政府批准；作为其他用途的，须经福州市市政管理部门和公安交通管理部门或县（市）区城市道路行政主管部门和公安交通管理部门批准。
经批准临时占用城市道路的，不得损坏城市道路。占用期满后，应当及时清理占用现场，恢复城市道路原状；损坏城市道路的，应当修复或者给予赔偿。
第十七条 除日常养护、维修外，禁止擅自挖掘城市道路。确需挖掘的，应当持规划部门核发的建设工程规划许可证，报福州市市政管理部门和公安交通管理部门或县（市）区城市道路行政主管部门和公安交通管理部门批准后，方可挖掘。
新建、扩建、改建的城市道路交付使用后五年内、大修的城市道路竣工后三年内不得挖掘。因特殊情况需要挖掘的，须经市、县（市）人民政府批准。埋设在城市道路下的管线发生故障需要紧急抢修的，可以先行破路抢修，并同时通知福州市市政管理部门和公安交通管理部门或县（市
）区城市道路行政主管部门和公安交通管理部门，在二十四小时内按照规定补办批准手续。
第十八条 经批准挖掘城市道路的，应严格遵守下列规定：
（一）按规定的时间、地点和要求施工，对较长路段应分段施工；
（二）施工现场应设置安全标志和防护措施；
（三）按指定地点堆放材料，及时清运渣土；
（四）施工中遇到管线冲突时，应经城市规划部门协调处理后，再行施工；
（五）施工沟槽要按技术规范要求及时回填，并与原路面持平，不得混入垃圾及其他杂物。
回填施工结束后，应立即报福州市市政管理部门或县（市）区城市道路行政主管部门验收。验收合格后，承担城市道路养护、维修的责任单位应及时组织路面修复。横穿道、主干道、次干道和小街巷的路面修复应分别在一日、三日、五日内完成。
第十九条 经批准临时占用或者挖掘城市道路的，应按规定交纳城市道路占用费或者城市道路挖掘修复费。

第四章 桥涵设施管理
第二十条 承担桥涵设施养护、维修的责任单位，应当按规范观测、检查城市桥涵结构变化情况，随时记录，积累资料，防止意外事故发生，保持桥涵设施牢固、整洁、完好，保证桥涵设施的结构稳定和安全使用。
第二十一条 城市桥涵应当设置限载、限高、限速标志。机动车辆通过城市桥涵，应当遵守标志牌的规定。超过桥梁限定荷载的，应当经福州市市政管理部门或县（市）城市道路行政主管部门同意，采取安全防范措施后，按公安交通管理部门限定的时间和速度通过。
第二十二条 禁止擅自在城市桥涵设施上挖孔打眼、装管布线，装置有碍桥涵正常使用的设施。借用桥涵架设各种管线及附属设施的，应当经城市道路行政主管部门同意，报城市规划部门批准。
禁止在城市桥涵设施的安全保护范围内从事爆破、挖坑取土等有碍桥涵安全的作业。
第二十三条 机动车辆通过经批准收费的桥梁，应当按规定交纳通行费，并服从路政管理人员的指挥和稽查。

第五章 道路照明设施管理
第二十四条 承担道路照明设施养护、维修的责任单位，应当严格执行各项规章制度，保证道路照明设施完好和正常运行。
供电部门应当保证道路照明设施正常供电。
第二十五条 新建、扩建、改建城市道路，照明设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时交付使用。
第二十六条 禁止损坏、擅自拆卸道路照明设施及其他有碍道路照明设施安全的行为。
禁止接用路灯电源线路，不得擅自占用路灯线杆。
第二十七条 拟建架空线路与已建的路灯专用线路交叉跨越时，应当按有关规定保持安全距离。需升降路灯专用线路、动迁路灯线杆及其他设施的，应当报福州市市政管理部门或县（市）城市道路行政主管部门批准。

第六章 法律责任
第二十八条 新建、扩建、改建城市道路，不实行工程招投标、质量监督、监理和保修制度的，按有关法律、法规给予处罚。
由于勘察、设计、施工、监理等原因造成城市道路工程质量事故的，城市道路行政主管部门应组织有关部门调查事故原因，事故责任人员应承担相应法律责任。
第二十九条 违反本办法规定，有下列行为之一的，由福州市市政管理部门或县（市）区城市道路行政主管部门责令限期改正，并按下列规定给予处罚；造成损坏的，应承担赔偿责任：
（一）未经批准占用或者超面积、超期限占用城市道路的，按每天每平方米处以十元以上三十元以下的罚款，但最高不得超过二万元；
（二）未经批准挖掘城市道路的，处以挖掘修复费三倍以上五倍以下的罚款，但最高不得超过二万元；
（三）经批准但不按规定挖掘城市道路的，处以一千元以上五千元以下的罚款；
（四）妨碍桥涵设施和道路照明设施正常使用的,处以五千元以上一万元以下的罚款；危及安全的，处以三万元以上五万元以下的罚款；
（五）未交车辆通行费强行通过收费站的，责令补交通行费，并处以应交通行费五倍的罚款。
第三十条 违反本办法规定，承担城市道路养护、维修的责任单位，未按技术标准和规范要求对城市道路进行养护、维修或者未按照规定的期限修复竣工的，由城市道路行政主管部门责令限期改正，逾期不改正的，处以五千元以上一万元以下的罚款；对负有直接责任的主管人员和其他
直接责任人员，依法给予行政处分。
第三十一条 违法审批占用、挖掘城市道路的，其批准文件无效，退回审批所收取的费用；对审批的责任单位和有关责任人员，给予行政处分。
第三十二条 城市道路行政主管部门或市政管理部门工作人员应严格依法行政、提供良好的服务。对玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或上级机关予以行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第七章 附则
第三十三条 本办法所称道路设施，是指车行道、人行道、路肩、边坡、边沟、各类检查井、公共广场、隔离带、路名牌、人行道护栏、车行道隔离栏、安全岛等。
桥涵设施，是指跨河桥、立体交叉桥、高架桥、隧道、涵洞、人行天桥、人行地下通道、挡土墙、桥名牌、限载牌、收费亭等以及桥涵安全保护区范围，即大中型桥梁基础周围六十米，小型桥梁和涵洞基础周围三十米。
道路照明设施，是指道路设施照明和桥涵设施照明等。
第三十四条 本办法自公布之日起施行。



2000年8月9日