学习孙谦副检察长在第五届全国检察理论研究年会和省级院研究室主任座谈会上讲话精神之一

理性对待暂缓起诉制度

段明学


暂缓起诉，德国称为“起诉保留”（或“附条件不起诉”），日本通称“起诉犹豫”，是指检察机关对于具备起诉条件的犯罪嫌疑人暂时不予起诉，而是在规定的期限内视犯罪嫌疑人的现实表现决定是否起诉的制度。在规定的期限内，若犯罪嫌疑人表现较好，检察机关就不再对其进行起诉，诉讼程序随之终止；反之，如果犯罪嫌疑人表现不好，检察机关就要对其进行起诉，请求法院追究其刑事责任。因此，暂缓起诉本质上是检察机关依法享有的视犯罪嫌疑人的现实表现而决定是否起诉的自由裁量权。
暂缓起诉起源于德国和日本。其产生的直接动因，来自于刑事犯罪攀升导致的对诉讼经济的要求。自十九世纪后半叶始，随着社会经济文化的发展，犯罪案件不断攀升。在起诉法定主义下，检察官对所有犯罪都必须起诉，导致刑事积案与日俱增。为缓解司法不足的压力，赋予检察官自由裁量权就成为一种现实的选择。日本早在明治维新时代，由于犯罪大量增加，法官、检察官人数有限，刑事裁判的运营和监狱的维持所需费用成了沉重的财政包袱。如何缩短刑事诉讼程序、减轻司法和财政压力，成为政府必须解决的重大问题。为此，明治18年（1885年）的司法大臣训示明确提出了对轻微犯罪采取不立案或警告释放的方针，要求减少公诉的提起和裁判。明治政府采取了诸多措施，其中一项重要措施就是赋予检察官可以采取不起诉、缓起诉等自由裁量权，尽量减少囚犯人数。到了明治后期，即使并不是非常轻微的犯罪，根据情节也可以暂缓起诉。大正11年（1923年），日本对刑事诉讼法进行全面修改，明确规定：“根据犯人的性格、年龄、境遇、犯罪的情节及犯罪后的状况，认为没有追究刑事责任之必要时，可以不提起公诉”（第279条），日本的起诉犹豫正式得到法律的承认。在德国，长期以来实行起诉法定主义，检察机关对所有刑事案件，都必须提起公诉。但这一原则在司法实践中受到越来越大的冲击。一方面，德国在二战后犯罪现象明显呈上升趋势。犯罪嫌疑人已由六十年代的100万上升至九十年代的700万。另一方面，犯罪日趋复杂化，环境犯罪、经济犯罪、跨国犯罪等新的犯罪形式的出现，使调查取证出现很大困难。虽然犯罪形势发生变化，但司法人员的数量在过去三十年中却处于相对稳定的状态。犯罪形势的严峻与司法资源不足的矛盾日趋突出。为缓解司法资源不足的压力，德国从20世纪60年代开始，逐渐接受了起诉便宜原则即机会原则。实行起诉便宜主义，意味着并非一切犯罪都必须提起公诉，而是要根据具体案情权衡有无追诉的必要，法律授予检察机关在确定是否对犯罪进行追诉时一定的裁量权。根据德国刑事诉讼法典的规定，德国检察官享有广泛的自由裁量权。其中一项重要的权力就是可以对轻罪实行暂缓起诉。
由于历史文化传统、法律制度等因素的影响，德国的“起诉保留”和日本的“起诉犹豫”存在一定程度的差异。主要体现在：第一，德国的起诉保留主要适用于轻罪，对于重罪不予适用，而日本“起诉犹豫”并不受犯罪轻重的限制，而由检察官根据犯罪人性格、年龄、境遇和犯罪轻重、情节以及犯罪后的情况来确定；第二，德国规定了考验期，即要求被告人在规定期限内履行相应义务，包括作出一定的给付，弥补行为造成的损害；向某公益设施或者国库交付一笔款额；作出其他公益给付；或者承担一定数额的赡养义务。被告人如在规定的期限内履行这些要求时，对其行为不再作为轻罪追究。被告人如果不履行这些要求、责令，不退还已经履行部分，并且要作为轻罪追究。在日本，法律没有规定考验期，但存在起诉“犹豫”期。检察官如认为有追诉必要时，可以在追诉时效届满前随时撤销原决定，无条件地重新决定起诉。
应当说，暂缓起诉在实现案件繁简分流，降低司法机关的诉讼压力，提高诉讼效率，预防犯罪等方面确实发挥了较大的作用。由于德国长期实行起诉法定主义，因此对暂缓起诉控制较严，但仍有4％的刑事案件通过暂缓起诉程序处理。在日本，起诉犹豫与起诉到法院判处缓刑相比，在保障人权和控制犯罪方面更能发挥较好的作用。1980年被起诉犹豫的人员在3年内重新犯罪率为11.5%，而同期被判缓刑及刑满释放人员重新犯罪率分别为21.5%和57.2%。因此，起诉犹豫在实务中被广泛运用。近几年，起诉犹豫占全部不起诉的90%左右，占全部刑事案件的25—30%左右。目前，许多国家和地区如美国、比利时和我国台湾地区等都有暂缓起诉的规定。
当然，作为检察机关的一项自由裁量权，暂缓起诉若运用不当，也可能造成对人权的侵犯，进而损害司法公正。因此，各国都高度重视对暂缓起诉的监督制约。在德国有法官主导的强制起诉程序，日本有准起诉程度及检察官、法官、律师、大学教授等组成的“检察审查会”对检察官的决定予以审查，以防止检察机关滥用暂缓起诉这一权力。
新中国成立后，我国立法机关在通过的1979年刑事诉讼法和1997年刑事诉讼法修正案都没有关于暂缓起诉的规定。对任一刑事案件，检察机关在审查起诉后，只能作出起诉或不起诉的决定，没有第三种选择。由于法律没有赋予检察机关暂缓起诉的权力，检察机关对拟不起诉的案件，仅仅根据犯罪嫌疑人的年龄、犯罪情节、危害程度、悔罪表现等作出不起诉决定，缺乏对犯罪嫌疑人深入充分的考察监督。因而不起诉的法律效果和社会效果都不十分理想。为了改变这种被动局面，检察机关在对犯罪嫌疑人作出不起诉决定时，常常通过检察建议，请求有关单位对犯罪嫌疑人给予行政处分以对其行为进行惩戒。然而，这种做法有悖国家设立不起诉制度的初衷，并不利于对犯罪嫌疑人的教育挽救。笔者认为，问题的症结在于检察机关对犯罪嫌疑人没有考察监督的权力，对犯罪嫌疑人没有充分的了解，因而作出不起诉决定时显得有些草率。建立暂缓起诉制度，允许检察机关对犯罪嫌疑人进行考察监督，根据对犯罪嫌疑人考察监督的情况再作出起诉或不起诉的决定，这对于保证检察机关起诉裁量权的正确行使，对于犯罪嫌疑人的教育挽救，对于缓解司法不足的压力，实现诉讼经济都具有重要意义。
目前，许多地方的检察机关都在积极探索实践暂缓起诉制度。由于缺乏法律的规范，理论的指导及论证，各地的认识十分模糊，做法极不统一。如在暂缓起诉的适用对象上，有的检察机关将暂缓起诉的适用对象限于未成年中学生，有的检察机关将暂缓起诉的适用对象扩大到成年的大学生。对于暂缓起诉的滥用也没有具体的监督制约措施。这里不谈各地实行暂缓起诉取得的效果，首要的问题是，建立暂缓起诉制度的法律依据在哪里？
在法治社会，法律具有至上的权威和一体遵行的效力，任何人都不能违反和僭越法律。检察机关的一切权力都必须依法享有和行使；法律没有授予的，检察机关不得为之。这乃是法治的应有之义，也是不言自明的道理。今年4月，最高人民检察院孙谦副检察长在省级院研究室主任座谈会上的讲话中告诫我们：“错误的、随意的、违法的改革，不仅不会推动我们的工作，反而会延缓改革。有的所谓改革，制造的问题比解决的问题多，今天的改革很可能被明天再改革。尤其现在国家在制定司法改革方案和修改相关法律，我们不能自行其是，而要依法办事。”他还强调指出：“我看了报纸刊登的一篇文章，报道我们西北地区某基层检察院对一起案件做了暂缓起诉。我认为，包括零口供、辩诉交易等，可以进行理论探讨，但法律未修改或未经试点授权，是不可以想干什么就干什么的！法律监督机关尤其不能这样做！”笔者认为，这种观点是具有远见卓识的。目前，许多地区的检察机关无视法律，打着“改革”的幌子，在没有经过法律授权及充分论证的情况下，盲目上马。结果是你搞你的，我搞我的，既破坏了法律的统一性和权威性，又影响了我国检察体制改革的整体进程。因此，对于搞暂缓起诉、与被告人进行辩诉交易等，这于法无据，应当坚决予以制止。
诚然，法律具有相对稳定性，而社会变化无常，法律总是滞后于社会的发展。因此，法律应当随着社会的变化而变化，而不是相反。正如马克思所指出的，“社会不是以法律为基础的，那是法学家们的幻想。相反地，法律应以社会为基础。”但这并不意味着检察机关可以突破法律的既有框架行使权力。借口“改革”、“试验”而突破法律是不理智的，它将破坏法制的稳定性、严肃性和统一性，使法律形同虚设，对整个法制建设带来灾难性后果。正确的作法应当是，树立在法律框架内改革的意识，对法律没有规定的暂缓起诉、辩诉交易等，确实需要实行的，应当由最高人民检察院报请全国人大常委会同意，并由全国人大常委会（或全国人大常委会授权最高人民检察院）组织试点、实施，待条件成熟时，及时制定法律，在全国范围内推广、施行。

（作者单位：重庆市北碚区人民检察院）


湖南省株洲市人民政府办公室


株洲市人民政府办公室关于印发株洲市“三边”造林绿化工作实施意见的通知

株政办发〔2009〕30号


各县市区人民政府，市直机关各单位：

　　《株洲市“三边”造林绿化工作实施意见》已经市政府研究同意，现印发给你们，请认真执行。

　　

二○○九年九月一日



株洲市“三边”造林绿化工作实施意见

　　为加快全市道路两边、河流水库岸边、城市周边（以下简称“三边”）的造林绿化进程，改善生态环境，建设生态宜居城市，制订“三边”造林绿化工作实施意见。

　　一、工作意义实施“三边”造林绿化，是巩固和发展绿化成果，优化生态环境，建设两型社会，保证经济社会可持续发展的需要，是实践“三个代表”重要思想和贯彻落实科学发展观的具体体现。通过各级政府的高度重视，各部门的积极参与，充分发挥舆论宣传的导向作用，能增强全民绿化意识，营造全社会参与植树造林的良好氛围。

　　二、建设任务经普查，“三边”造林的总任务为66067.45亩。（一）路边：完成高速公路、国道、省道和铁路沿线两边自然地形第一层山脊内或平地100米内的宜林荒山、迹地造林。包括京珠高速、醴潭高速、衡炎高速及其连接线；莲易高等级公路、106国道、S211（原1815）、S320、S313、S321；京广铁路、浙赣铁路、醴茶铁路及武广客运专线。总面积为34533.5亩。（二）水边：完成湘江干流沿岸自然地形第一层山脊内或平地1000米内；湘江一级支流（渌江和洣水）沿岸自然地形第一层山脊内或平地500米以内；库容1000万立方米以上的大中型水库（茶陵县的东坑、岩口、青年，攸县的酒埠江、黄沙桥、皮佳如，醴陵市的官庄、荷田、雪峰山、望仙桥、藕塘、周坊，株洲县的大京、杨柳、龙潭等水库）四周正常水位自然地形第一层山脊内或平地500米内的宜林荒山、迹地造林，总面积为22763.2亩。（三）城边：完成县级城市和株洲市建成区周边自然地形第一层山脊内或平地1000米内的宜林荒山、迹地造林，总面积8770.75亩。力争通过3年的努力，彻底消灭“三边”的宜林荒山荒地、四旁空地，全面完成“三边”造林任务。

　　三、实施办法区域内的“三边”造林由各县市区人民政府承担完成，纳入年度考核目标，县市区长为第一责任人，分管领导为直接责任人，以公路、铁路沿线造林为重点，组织开展“三边”造林绿化工作。林业、财政、建设、国土、公路、水利、交通、环保部门负责职能范围内“三边”造林的实施和协调工作。各县市区根据“三边”造林绿化规划设计，负责组织完成本辖区“三边”范围内的宜林荒山、迹地造林。具体任务分解由林业部门负责落实（见附件）。

　　四、建设标准（一）城市周边景观林、生态林建设。以美化居住环境为主要目的，以大苗移植为主要造林方式，造林成活率、保存率应达95%以上。（二）河流及水库岸边的水土保持林建设。以水土保持为主要目的，以针阔混交林为主要造林方式，造林成活率、保存率应达90%以上。（三）铁路、高速公路、国道、省道沿线的护路林建设。以消音除尘、改善生态环境为主要目的，以针阔混交林为主要造林方式，造林后按生态公益林进行管理。造林成活率、保存率应达到90%以上。（四）“三边”范围内的宜林荒山迹地建设标准。交通干线100米以内以及市区周围栽植多年生阔叶树，其它区域营造阔叶林或针阔混交林，阔叶树所占比例在40%以上。造林成活率、保存率达90%以上。前三年按相关造林检查验收技术标准进行验收。各县市区需加强造林地抚育管理工作，确保第四年成林。

　　五、考核验收市政府每年组织有关部门对各县、市、区和市直相关部门的“三边”造林绿化工作进行督查和检查验收。督查采取不定期的方式，以工作进度、质量为主要督查内容，对督查结果实行全市通报；检查验收安排在当年的9月份，主要任务是按照“三边”造林绿化技术标准，逐小班、逐地段进行检查验收，并按百分制进行考评打分。

　　六、工作要求

　　（一）加强组织领导。成立以王群市长为组长、曙光副市长为副组长的“三边”造林工作领导小组，林业、水利、财政、铁路、交通、公路、国土、环保等相关单位及各县市区政府负责人为领导小组成员。领导小组在林业局下设办公室，办公室具体负责摸底调查、作业设计、宣传发动、责任落实、组织实施、考核验收等工作。各县、市、区和市直相关部门要把“三边”造林绿化工作摆在重要位置，成立专门的领导和工作班子，做到主要领导亲自抓，分管领导具体抓，层层落实责任，加强督促检查，确保任务完成。

　　（二）科学编制规划。要根据市政府下达的“三边”造林绿化任务，科学合理地做好规划设计，明确造林树种、造林方式、实施时间、管护措施，并将任务落实到责任单位及责任人。

　　（三）积极筹措资金。各级财政每年安排适量的资金用于“三边”造林绿化。相关部门要积极向上争取资金项目，用于“三边”造林。各相关部门、企事业单位要积极配合，加快推进“三边”造林绿化进程，为城市生态圈建设作出贡献。

　　（四）强化部门职责。各相关职能部门要按照各自职责，认真做好相关工作。财政部门要负责落实“三边”造林绿化专项资金；水利部门要协调完成好湘江及其支流两岸河道范围内的水土保持工作；铁路、交通、公路部门要负责协助做好铁路、国道、省道和县乡主要干线两旁的道路绿化;林业部门要负责做好“三边”造林绿化规划、技术指导和种苗供应等工作。

　　附件：“三边”宜林荒山、迹地调查汇总表









附件：

　　“三边”宜林荒山、迹地调查汇总表


单位：亩
县（市、区） “三边”总 面 积 2009年春已完
成造林面积 2010年规划
完成面积 2011年规划
完成面积

株洲市(总计) 66067.45 9110.9 33564.25 23401.3
路边 34323.5 8331.4 19094.2 6906.9
城边 8770.75 169.5 1570.25 7031
水边 22763.2 610 12854.8 9298.4
茶陵县（合计） 5460 5460
水边 3596 3596
城边 100 100
路边 1764 1764
攸县（合计） 9837 3762 5959
水边 1468 328 1140
路边 6555 116 3434 3005
城边 1814 1814
天元区（合计） 149 149
路边 149 149
石峰区（合计） 744 330 414
路边 330 330
城边 414 414
株洲县(合计) 16105.4 3620.3 5932.6 6552.5
路边 7638.4 3483.3 2477.6 1677.5
水边 8467 137 3455 4875
醴陵市(合计) 28912.9 4512.6 15351.5 9057.8
路边 15734.7 4512.6 9401.2 1829.9
水边 7969.7 5093.8 2875.9
城边 5208.5 856.5 4352
荷塘区(合计) 493.5 279 214.5
路边 415.5 201 214.5
城边 78 78
炎陵县(合计) 2174.4 505 1404.4 265
路边 1549.4 32 1337.4 180
水边 625 473 67 85
芦淞区（合计） 1981.25 357 850.75 773.5
路边 187.5 187.5
水边 637.5 315 322.5
城边 1156.25 169.5 535.75 451
云龙示范区(合计) 210 45 165
路边 210 45 165